Боротьба з клептократією: Уроки реагування на війну росії в Україні

Автор: Том Кітіндж для RUSI

Оригінальний допис був опублікований 23 квітня 2024 року

Про автора: Том Кітіндж є директором Центру фінансів та безпеки в RUSI.

Подяки

Автор висловлює подяку Гонсало Саїсу за його дослідницьку допомогу в підготовці цієї роботи. Він також хотів би подякувати Національному фонду підтримки демократії за постійну підтримку пов'язаної з санкціями роботи Центру фінансів та безпеки RUSI, і за організацію круглого столу для обговорення про'кту цієї роботи в лютому 2024 року. Як завжди, автор також хотів би подякувати видавничому відділу RUSI за своєчасну і старанну підтримку в доопрацюванні та підготовці цієї роботи.

Резюме

Посилення уваги до протидії клептократії після повномасштабного російського вторгнення в Україну в лютому 2022 року призвело до розгортання спеціальних санкційних програм проти росії з боку союзників України. Ці програми спричинили різке збільшення кількості фізичних та юридичних осіб, які потрапили до санкційних списків, і призвели до значного збільшення ресурсів та активності в низці країн. Це зобов'язання також включає в себе збільшення законодавчого, регуляторного та операційного потенціалу для посилення реагування на сучасну клептократію в більш широкому сенсі. Хоча боротьба з клептократією почалася не тут, шок від неспровокованої агресії росії поставив західних лідерів перед реальністю їхньої апатії протягом попередніх десятиліть.

Через два роки після вторгнення ця робота досліджує стан боротьби з сучасною клептократією до лютого 2022 року та оцінює, як війна Кремля каталізувала низку реакцій з боку західних союзників. «Сучасна клептократія» - це акти клептократії, що відбуваються в сучасну фінансову епоху, особливо в останні два десятиліття, на хвилі глобалізації фінансів. Безсумнівно, було витрачено значну кількість енергії, часу і ресурсів, запроваджено запізніле законодавство, а також використано нижчий доказовий поріг санкцій (а не кримінального переслідування) для підриву діяльності клептократів, пов'язаних з російським урядом. Однак у цій роботі зроблено висновок, що необхідно продовжувати зосереджуватися на досягненні кінцевої мети - конфіскації активів і демонтажу архітектури, яка сприяє клептократичній діяльності, незалежно від її джерела.

Сучасна клептократія не є унікальним явищем для росії. Кошти, вкрадені з національних казначейств по всьому світу, кошти, які мали б бути витрачені на охорону здоров'я, освіту та санітарію, продовжують знаходити свій шлях до нерухомості та інших інвестицій у західних фінансових центрах. Уряди повинні забезпечити, щоб їхні зусилля не страждали від тунельного бачення, спричиненого кризою, і натомість сприяти довгостроковим міжнародно скоординованим і узгодженим діям по боротьбі з сучасною клептократією у всіх її формах.

Вступ

Заклики до урядів вжити заходів проти клептократії лунають давно. Чи то політики, які наголошують на використанні Лондона, наприклад, як ігрового майданчика для олігархів та інших осіб, які накопичили нечесно нажиті статки, чи то викриття через витоки, такі як Panama Papers та Luanda Leaks, тих, хто сприяє незаконному переміщенню грошей, чи то наполегливі репортажі журналістів-розслідувачів, докази проти таких фінансових центрів, як Лондон, Панама та Кіпр, в очах більшості були неспростовними.

Проте донедавна, незважаючи на ці політичні заклики та журналістські зусилля, мало що було зроблено для реального вирішення цієї проблеми. Зокрема, останні два десятиліття стали свідками появи того, що можна назвати «сучасною клептократією» - тобто клептократів, які діють безкарно, здавалося б, над законом і отримують вигоду від глобалізації фінансів. Це тривало до повномасштабного вторгнення росії в Україну в лютому 2022 року, яке одночасно стало каталізатором дій широкої коаліції країн, спрямованих проти пов'язаної з росією клептократії, і заклало підґрунтя для більш узгоджених зусиль проти клептократії в більш широкому сенсі.

«Безпрецедентно жорсткий» характер санкцій, запроваджених проти росії після вторгнення 2022 року, добре задокументований. Санкції спрямовані на обмеження фінансування та ресурсного забезпечення російської армії та її незаконної агресивної війни. Але ширший розгляд уроків, які можна винести з такого широкого застосування санкцій, а також запровадження союзниками України інших заходів, спрямованих на боротьбу з клептократією, починає з'являтися лише зараз. Деякі дослідники розглядають питання про те, як санкційні режими щодо росії можуть стати основою для майбутніх санкцій проти Китаю, якщо ситуація в Індо-Тихоокеанському регіоні загостриться. Інші розмірковують над тим, як можна не лише заморозити, а й конфіскувати активи олігархів на користь України, а треті - як забезпечити достатню адресність санкцій, щоб уникнути перебоїв у торгівлі та фінансуванні, які підтримують справжню гуманітарну діяльність.

У цій роботі розглядається реакція союзників України - в тому числі застосування ними санкцій - за останні два роки в ширшій перспективі. Автор сподівається, що ця перспектива запропонує тим політичним колам, які наразі зосереджені на боротьбі з російською клептократією, ідеї щодо того, як вони можуть розширити свої амбіції, щоб усунути привабливість міжнародних фінансових центрів не лише для російських клептократів, але й для всіх тих, хто прагне приховати нечесно отримані прибутки.

Робота складається з трьох розділів. У першому розділі розглядається реакція на клептократію, що зароджувалася в роки, що передували повномасштабному вторгненню росії в Україну. Розділ II висвітлює відповідні елементи санкційних режимів, запроваджених багатьма союзниками України з лютого 2022 року, спрямованих проти російських клептократів. Розділ III розглядає інші механізми боротьби з клептократією, які з'явилися після російського вторгнення. Наприкінці роботи наведено рекомендації для політиків, які можуть дозволити їм досягти давно назрілих змін у реагуванні на клептократів та їхні статки.

Методологія

Дослідження для цієї статті спирається насамперед на огляд літератури про клептократію, яка з'явилася за останнє десятиліття, відколи ця проблема набула сучасної актуальності, а також на літературу про заходи, пов'язані з клептократією та корупцією, які вживали уряди до і після вторгнення в лютому 2022 року. Огляд літератури проводився в період з листопада 2023 року по січень 2024 року. Документ також спирається на результати проєкту RUSI щодо імплементації санкцій, пов'язаних з росією, який триває з червня 2022 року. Зібрані дані були доповнені півдюжиною віртуальних інтерв'ю з профільними експертами в США, проведених у січні-лютому 2024 року з метою уточнення питань або отримання додаткової інформації щодо літератури, опублікованої респондентами. У лютому 2024 року у Вашингтоні, округ Колумбія, відбулася валідаційна зустріч для обговорення попередніх результатів дослідження з групою урядових і неурядових експертів.

I. Реакція на сучасну клептократію до лютого 2022 року

Клептократія, яку визначають як «суспільство, лідери якого збагачуються і стають могутніми, обкрадаючи решту людей», є давнім і широко досліджуваним питанням. У цій статті не йдеться про детальний аналіз історії, походження та семантики цього терміну грецького походження; інші автори запропонували вичерпні пояснення. Але в контексті цієї роботи важливо зазначити, що хоча концепція клептократії не є ексклюзивною для росії, розпад Радянського Союзу надав широкі можливості для процвітання сучасної форми клептократичної поведінки, яка привернула увагу політиків і громадянського суспільства.

Незалежно від того, чи йдеться про колишній Радянський Союз, Африку чи інші регіони, де політичною владою на високому рівні зловживають заради особистої фінансової вигоди, глобалізація фінансів після холодної війни надала широкі можливості та інструменти для тих, хто прагне отримати вигоду зі свого становища, щоб зробити це і створити форму клептократії для сучасної фінансової епохи. Клептократи використовують міжнародну фінансову систему, щоб приховати свої фінансові сліди і прагнуть використовувати своє багатство для здійснення впливу на себе або своїх політичних господарів. План боротьби з економічною злочинністю Великої Британії до 2023 року підкреслює це, визначаючи клептократію як:

Проте після закінчення холодної війни такі міста, як Лондон, розстелили вітальний килимок для грошей - незалежно від їхнього походження. Згадаймо, наприклад, створення у 2011 році Групи зв'язку між Лондонським Сіті та Міжнародним фінансовим центром у Москві (the City of London–Moscow International Financial Centre Liaison Group), що «знаменує собою нові - і потенційно прибуткові - відносини між двома містами», і пріоритетність здається очевидною.

Але поки Лондонський Сіті, його професійні постачальники послуг та агенти з нерухомості, а також інші фінансові центри, можливо, намагалися залучити ці нові та сумнівні гроші, політики та урядовці не були повністю інертними.

Ще у 2000 році під керівництвом Кофі Аннана ООН розпочала свій шлях до створення Конвенції ООН проти корупції (UN Convention Against Corruption - UNCAC), яка набула чинності у грудні 2005 року. А «Цілі сталого розвитку», узгоджені міжнародною спільнотою десять років потому, включали прагнення «значно скоротити незаконні фінансові потоки та потоки зброї, посилити заходи з повернення викрадених активів та боротьбу з усіма формами організованої злочинності», а також «суттєво зменшити корупцію та хабарництво у всіх їхніх формах».

Спираючись на це, а також на промову, яку він виголосив у Сінгапурі в липні 2015 року і в якій стверджував, що «Лондон - це не місце для зберігання брудної готівки» і що «у Британії немає місця брудним грошам», у травні 2016 року тодішній прем'єр-міністр Великої Британії Девід Кемерон організував глобальний антикорупційний саміт. І хоча слово «клептократія» не з'явилося в комюніке чи декларації саміту, його учасники висловилися чітко: не повинно бути безкарності для тих, хто краде активи, і присутні країни зобов'язалися обмежити можливості цих людей працювати в своїх країнах.

Оскільки саміт відбувся лише через місяць після оприлюднення Panama Papers, які викрили зловживання таємницею реєстрації компаній для приховування власності на активи, одним із ключових результатів стало зобов'язання країн «підвищити прозорість щодо того, хто в кінцевому підсумку володіє і контролює [компанії], [з метою] викриття правопорушень і перекриття незаконних фінансових потоків». Прогрес у цьому напрямку був повільним, але, тим не менш, висвітлення цієї важливої риси боротьби з корупцією і клептократією створило передумови для демонтажу ключового елементу клептократичної архітектури.

Поки Кемерон наводив аргументи на користь боротьби з корупцією і, відповідно, з клептократією, США вже запровадили оперативні заходи, спрямовані на безпосередню протидію клептократичній поведінці. У 2010 році Міністерство юстиції США запустило Ініціативу з повернення активів клептократії, «спрямовану на боротьбу з широкомасштабною корупцією іноземних чиновників і повернення державних коштів для їхнього цільового і належного використання: на благо народів наших країн». Ця ініціатива досягла значних успіхів за час, що минув з моменту її створення.

Поряд із зосередженням правоохоронних органів на боротьбі з клептократією, розвиток нормативно-правової бази у США також запровадив подальші заходи для реагування на клептократію. У 2016 році FinCEN (підрозділ фінансової розвідки США, що входить до складу Міністерства фінансів США) видав накази про географічне таргетування, які вимагають від певних компаній ідентифікувати фізичних осіб, які стоять за юридичними особами, що використовуються для купівлі за готівку певної житлової нерухомості в переліку юрисдикцій США, який постійно розширюється. Ці накази допомагають владі боротися з незаконними фінансовими схемами, «які посилюються сприйняттям того, що нерухомість може бути безпечним способом приховування вартості та джерел незаконних коштів», і виявилися цінними для низки правоохоронних органів, хоча їхня нездатність охопити комерційну нерухомість залишає очевидну прогалину.

Широко визнаною віхою, досягнутою в США в 2016 році, стало прийняття «Глобального «закону Магнітського» про відповідальність за порушення прав людини. Закон уповноважує «президента накладати економічні санкції та забороняти в'їзд до Сполучених Штатів іноземним фізичним або юридичним особам, визнаним причетними до порушень прав людини або корупції» - повноваження, яке згодом було розширено виконавчим наказом 13818 і широко використовується. Наслідуючи США, одним із перших кроків, зроблених Великою Британією, щоб продемонструвати свою незалежну політику санкцій після Брекзиту, було запровадження власного режиму санкцій «глобальних прав людини», за яким у 2021 році послідував ще один режим, спрямований на боротьбу з корупцією з метою «запобігання та протидії серйозній корупції», зокрема незаконному привласненню майна за участю державних службовців».

Хоча ці режими забезпечують важливі механізми, за допомогою яких США і Велика Британія можуть сигналізувати про своє несхвалення, забороняти порушникам в'їзд і привертати увагу приватного сектору до об'єктів, які повинні бути заморожені в їхніх фінансових системах, такі визначення не завжди сприяють конфіскації доходів від корупції, особливо коли активи знаходяться за межами досяжності країни, що запровадила санкції. Дійсно, під час запровадження антикорупційних санкцій у Великій Британії тодішній міністр закордонних справ Домінік Рааб вказав на нижчий рівень доказів, необхідний для запровадження санкцій, порівняно з кримінальним стандартом, необхідним для судового переслідування - припущення, що подача сигналів має значення, навіть якщо конфіскація активів на користь тих країн, з яких клептократи вкрали кошти, виявляється складним завданням. Крім того, у випадку Великої Британії, незважаючи на більш низький рівень доказів, використання її антикорупційного режиму вважається недостатньо ефективним.

Хоча ЄС запровадив режим захисту прав людини, він досі не запропонував інструмент антикорупційних санкцій, незважаючи на заклики Європейського парламенту у 2021 році та пропозицію президента Європейської комісії Урсули фон дер Ляєн у 2022 році включити корупцію до режиму захисту прав людини в ЄС.

Другою помітною подією в США за цей період стало ухвалення Закону про боротьбу з відмиванням грошей 2020 року; він включає Закон про корпоративну прозорість, який вимагає від FinCEN створити реєстр бенефіціарних власників на федеральному рівні - зобов'язання, яке нарешті почало діяти в січні 2024 року. Підвищення прозорості власності компаній у США є важливим подальшим кроком у демонтажі архітектури сучасної клептократії і починає наближати США до глобально необхідних стандартів Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей, які вже впроваджені серед її союзників.

Відтоді адміністрація Байдена приділяє особливу увагу боротьбі з корупцією, в тому числі визначивши боротьбу з корупцією як основний інтерес національної безпеки США, націлившись на «клептократа, який мандрує світом і виводить в офшори привласнені статки», і широко використовуючи різні антикорупційні санкції, запроваджені владою в останні роки, причому понад 40% з них спрямовані на клептократів.

Паралельно з цими політичними змінами в США в червні 2021 року двопартійна група в Конгресі США оголосила про створення Кокуса проти іноземної корупції та клептократії (Caucus against Foreign Corruption and Kleptocracy - CAFCAK) з метою «інформування та мобілізації членів Конгресу щодо міжюрисдикційного характеру іноземної корупції та визначення двопартійних можливостей для спільної роботи з метою приборкання клептократії. Ця група виступила координатором низки успішних законодавчих ініціатив щодо боротьби з клептократією та опорою для ширшої співпраці між однодумцями в законодавчих органах по обидва боки Атлантичного океану.

Тим часом, хоча ЄС і відстає від США у розробці санкцій, він послідовно просувається у виявленні вразливих місць у цілісності своєї фінансової системи та реагує на них неодноразовими директивами щодо боротьби з відмиванням грошей. Зовсім недавно, у 2021 році, - і узгоджена Радою ЄС та Європейським парламентом у січні 2024 року - Європейська комісія оголосила про свою останню і найбільш всеосяжну відповідь на фінансові злочини. Широкомасштабний пакет заходів щодо боротьби з відмиванням грошей запропонував низку заходів, які, серед іншого, посилять відповідь ЄС на клептократію, коли вони будуть повністю реалізовані. Наприклад, з точки зору боротьби з клептократією, перелік суб'єктів, на які поширюється регулювання, буде розширено з існуючого списку, що охоплює фінансові установи, банки, агентства нерухомості, послуги з управління активами та казино, до якого увійдуть торговці предметами розкоші та товарами високої вартості, такими як розкішні автомобілі, літаки, яхти та витвори мистецтва. Деякі професійні футбольні клуби та пов'язані з ними агенти також стануть об'єктом регулювання. Крім того, прозорість бенефіціарних власників, обмежена Європейським судом у листопаді 2022 року, демонструє ознаки відновлення, а реєстри нерухомості по всьому ЄС стануть більш доступними для компетентних органів.

Нарешті, повертаючись до британської політики, після нетривалої участі Девіда Кемерона у боротьбі з брудними грошима, політичне керівництво Великої Британії вирішило (переважно) ігнорувати роль країни як центрального посередника клептократії - але це не означає, що і парламент також не помічав цього. Особливо слід відзначити Комітет у закордонних справах Палати громад, який у 2018 році, після отруєння Сєргєя Скріпаля та його доньки в Солсбері, підготував нищівну доповідь, в якій зазначив, що, незважаючи на рішучу риторику уряду після отруєння, «президент Путін і його союзники змогли продовжити «бізнес як завжди», переховуючи і відмиваючи свої корупційні активи в Лондоні», і закликав уряд «продемонструвати сильніше політичне лідерство, щоб покласти край потоку брудних грошей у Велику Британію». Цей звіт [під назвою] «Золото Москви» був доповнений наступним звітом Комітету після повномасштабного вторгнення росії в Україну, який пролив світло на «Ціну самовдоволення» («The Cost of Complacency»), оцінивши «наслідки самовдоволення урядів, що змінювали один одного, по відношенню до незаконних фінансів і адекватність реакції нинішнього уряду», і різко заявив, що:

В іншому прикладі, Комітет з питань розвідки та безпеки Парламенту Великої Британії, який здійснює парламентський контроль за діяльністю розвідувальних служб Великої Британії у сфері розвідки та безпеки, опублікував у липні 2020 року свою доповідь щодо росії, в якій, серед іншого, закликав до негайних дій для боротьби з «незаконними фінансовими операціями російської еліти та «пособників», які підтримують цю діяльність».

Такі заклики парламентарів залишалися практично без уваги аж до лютого 2022 року і повномасштабного вторгнення Путіна в Україну. (Примітно, що після отруєння Сєргєя Скріпаля та інших осіб у Солсбері в 2018 році США запровадили низку санкцій, спрямованих проти олігархів, зазначивши, що «російський уряд діє для непропорційної вигоди олігархів та урядових еліт». Велика Британія, можливо, через те, що вона продовжує дотримуватися санкцій ЄС, не вжила жодних аналогічних заходів).

II. Україна, санкції проти росії та їх використання проти клептократів

Хоча відповідь на сучасну клептократію охоплює низку законодавчих, регуляторних та оперативних заходів, після повномасштабного вторгнення росії в Україну західні союзники одразу ж зосередилися на застосуванні санкцій, у тому числі спрямованих проти олігархів та інших осіб, які вже давно були об'єктом закликів до дій з боку політиків та громадських активістів.

Санкції, запроваджені союзниками України, поділяються на кілька категорій. Спочатку, під впливом вторгнення Кремля, західні країни застосували випробувані фінансові санкції, заморозивши активи осіб, наближених до президента Путіна, які, за словами британського санкційного законодавства і відповідно до законодавства інших союзників, беруть або брали участь в «отриманні вигоди або підтримці уряду росії» або в «дестабілізації України, підриві або загрозі територіальній цілісності, суверенітету або незалежності України». Союзники також заморозили активи російського центрального банку і заблокували доступ до міжнародних фінансових ринків для багатьох російських фінансових установ. На цьому початковому етапі основна увага була зосереджена на «олігархах» та їхньому показному багатстві. Нерухомість у Лондоні була заморожена, яхти в середземноморських портах конфісковані, а активи-«трофеї», такі як футбольні клуби, опинилися під загрозою закриття.

Але з розвитком війни союзники України зрозуміли, що, хоча заморожування активів може обмежити російську економіку, найбільшу загрозу для російської армії становлять труднощі з постачанням критично важливих компонентів - зокрема, мікроелектроніки і технологій, необхідних для ракетної програми і програми безпілотників. Таким чином, фокус більшості санкційних заходів змістився на торговельні, а не фінансові обмеження, а пріоритетними стали зусилля, спрямовані на зрив поставок 50 товарів, які вважаються критично важливими для російської армії.

Це не означає, що увага до олігархів та їхніх статків відійшла на другий план - насправді, фокус на торгівлі також безпосередньо вплинув на тих олігархів, чий бізнес є частиною російського військово-промислового комплексу. Починаючи з лютого 2022 року і першого заморожування активів олігархів, політики та громадські активісти закликали не лише заморозити ці активи, а й конфіскувати їх та використати на користь українського народу. У своєму зверненні State of Union у березні 2022 року президент Байден пообіцяв знайти та конфіскувати «яхти» та «розкішні квартири» «російських олігархів та корумпованих лідерів, які незаконно накопичили мільярди доларів завдяки цьому [російському] насильницькому режиму», підсумувавши: «Ми прийшли за вашими нечесно заробленими здобутками».

Значний час та інвестиції було витрачено на перегляд правових засобів, за допомогою яких ці активи можуть бути конфісковані в рамках «верховенства права». Як зазначено нижче, в ЄС було запроваджено нові вимоги, які посилюють зобов'язання щодо звітування про заморожені активи, включаючи активи, які ще не були заморожені (наприклад, якщо вони були приховані), і включають вимогу повідомляти про всі «кошти або економічні ресурси, що належать, перебувають у власності, володінні або під контролем [включених до переліку фізичних або юридичних осіб], які знаходяться в межах юрисдикції ЄС», створюючи підґрунтя для більш жорсткого режиму боротьби з ухиленням від сплати податків та конфіскації. Наприкінці 2023 року аналогічна вимога була також запроваджена у Великій Британії. Мабуть, найбільше привертає увагу те, що Канада прийняла закон, який розширює можливості країни конфісковувати активи, якщо «відбулося серйозне порушення міжнародного миру та безпеки, грубі та систематичні порушення прав людини в іноземній державі або були вчинені значні корупційні дії за участю громадянина іноземної держави», відкриваючи шлях до більш широкої (хоча ще не повністю апробованої) практики конфіскації активів.

Хоча в Україні - країні, що перебуває у стані війни, - воєнний стан дозволив розширити критерії, за якими активи можуть бути конфісковані, на сьогоднішній день не знайдено рішення, яке б дозволило розірвати гордіїв вузол прав власності та верховенства права, щоб дозволити широкомасштабну конфіскацію активів, на якій так багато хто наполягає. Наразі на користь України було перераховано лише 5,4 мільйона доларів, конфіскованих у олігарха Костянтина Малофєєва, який був визнаний винним у спробі переміщення грошей та уникнення санкцій.

Тим не менш, підштовхнуті до дій російською війною, політичні лідери та політики почали будувати нові структури та ухвалювати переглянуті закони для посилення стійкості фінансової системи до клептократичних зловживань, а також розробляти кращі відповіді на випадки, коли ці захисні механізми не спрацьовують.

III. «Розширення лінзи» у відповідь на сучасну клептократію

Як показано в цій роботі, боротьба з сучасною клептократією не почалася з повномасштабним вторгненням росії в Україну, і вона не обмежується застосуванням санкцій. Але безперечно, що вторгнення прискорило реагування на випадки російської клептократії і зробило це більш неприйнятним для тих союзників України, які раніше вагалися щодо вжиття заходів - наприклад, ухвалення більш жорсткого законодавства - і надалі продовжувати це робити. Відповідні дії розділилися на дві категорії: законодавчі та оперативні заходи.

Законодавчі та регуляторні заходи

У місяці, що передували повномасштабному вторгненню Кремля, західні лідери погрожували «масштабними» економічними наслідками для російської економіки, щойно «перший російський чобіт» перетне кордон України. Хоча санкції дійсно були введені, союзникам України довелося поспішати, щоб забезпечити відповідність національного законодавства їхній риториці, недооцінивши вплив застосування економічних і торговельних обмежень на країну, настільки тісно інтегровану в більшість західних економік. Багато країн поспішили ухвалити нове законодавство, щоб забезпечити ефективне застосування санкцій, і реорганізували свою національну архітектуру санкцій, щоб підсвітити тісні зв'язки з росією. Наприклад, Литва швидко переробила свій закон про санкції і в травні 2022 року опублікувала оновлену версію, яка поставила Службу розслідування фінансових злочинів, підрозділ фінансової розвідки країни, на чолі імплементації санкцій. Німеччині довелося провести набагато глибшу реформу, повністю перебудувавши національну систему боротьби з відмиванням грошей і створивши спеціальний Офіс із забезпечення дотримання санкцій після ухвалення двох законів про санкції. Багато країн ще й досі, два роки потому, не запровадили законодавство, необхідне для криміналізації зростаючої кількості випадків ухилення від санкцій, і жодна з них, окрім США, не конфіскувала активи олігархів.

Що стосується прозорості, то ЄС зазнав значного удару в критичний момент. У листопаді 2022 року Європейський суд ухвалив рішення на користь обмеження доступу громадськості до реєстрів бенефіціарних власників. Деякі держави-члени швидко призупинили доступ, тоді як інші, маючи законодавство, яке вже уможливлювало більш універсальний доступ, зберегли роботу реєстрів. Визнаючи шкоду, завдану цим рішенням репутації ЄС і зусиллям з виявлення та припинення клептократії та ширшої фінансової злочинності, як зазначалося раніше, у січні 2024 року Рада ЄС та Європейський парламент погодили подальші кроки, які мають знову відкрити доступ до реєстрів представникам громадськості, які мають законний інтерес, включаючи ЗМІ та громадянське суспільство, отримати доступ до них.

У Великій Британії, поки існувало законодавство щодо запровадження санкцій (відповідний закон був ухвалений парламентом 10 лютого 2022 року), довгоочікувані реформи, на яких наполягали парламентарі, були швидко втілені в законодавство. У березні 2022 року було прийнято Закон про економічну злочинність (прозорість та правозастосування), який надав чинності деяким ключовим і вкрай необхідним інструментам боротьби з сучасною клептократією, включаючи повноваження для прискорення прийняття рішень щодо санкцій (наприклад, запровадження «термінової процедури», що дозволяє Великій Британії прискорити введення санкцій, щоб узгодити їх з союзниками); посилення посередньоно і неефективного британського режиму Unexplained Wealth Order; і, що найважливіше, створення «публічного реєстру бенефіціарних власників небританських юридичних осіб, які володіють або купують землю у Великій Британії, що ведеться реєстратором Companies House». Ця остання подія проклала шлях до підвищення прозорості власності у Великій Британії, ліквідувавши широко використовуваний спосіб приховування доходів сучасної клептократії.

Наприкінці 2023 року було прийнято подальше законодавство, зокрема, яке запровадило потужні реформи в роботі Companies House, корпоративного реєстру Великої Британії. Хоча цей реєстр вже кілька років є відкритим для публічної перевірки, якість даних, які в ньому зберігаються, неодноразово виявлялася низькою. Ключовим компонентом цієї реформи є вимога перевіряти дані, що містяться в реєстрі, таким чином усуваючи лазівку, якою широко зловживали клептократи.

Як зазначалося раніше, у травні 2022 року Канада запровадила законодавство, що дозволяє конфіскацію активів у випадках, пов'язаних із певними порушеннями міжнародного миру та безпеки. У США триває прогрес у впровадженні Закону про боротьбу з відмиванням грошей 2020 року, зокрема Закону про корпоративну прозорість, і, хоча було прийнято кілька вражаючих нових законів, таких як Закон про запобігання здирництву за кордоном (Foreign Extortion Prevention Act), який криміналізує хабарництво з боку іноземних посадових осіб, були започатковані й інші важливі антиклептократичні ініціативи. Зокрема, незважаючи на сильну опозицію з боку адвокатських груп, провал двопартійного схвалення Сенатом в грудні 2022 року ENABLERS Act (Ініціатива щодо створення нових органів для боротьби з відмиванням грошей та створенням ризиків для безпеки (ENABLERS) була викликана скандалом Pandora Papers у 2016 році і мала на меті посилити регулювання боротьби з відмиванням грошей у США, щоб охопити ширше коло галузей та професій, ніж це відбувається на даний момент), поставило США в протиріччя з більш широкими міжнародними зусиллями їхніх союзників і партнерів, спрямованими на боротьбу з постачальниками професійних послуг, які, як було широко відомо, сприяють незаконній фінансовій діяльності корумпованих осіб, клептократів і злочинців, розробляючи схеми відмивання грошей і ухилення від санкцій. (Нещодавні заяви FinCEN, що пропонують регулювання секторів нерухомості та інвестиційних консультантів, були позитивно сприйняті учасниками кампанії, але прогалини, такі як відсутність регулювання діяльності адвокатів та постачальників послуг трастів і компаній, залишаються).

Тим часом, паралельно з внесенням законодавчих змін, спрямованих на більш ефективну операціоналізацію імплементації санкцій, країни ЄС запроваджують нові санкційні повноваження. У квітні 2022 року Польща ухвалила власний Закон про санкції, яким запровадила національний санкційний список, а в жовтні того ж року Чехія ухвалила власний «закон Магнітського», приєднавшись до Естонії, Литви та Латвії, які вже запровадили свої національні версії до лютого 2022 року. Наближається до запровадження власна директива ЄС про криміналізацію ухилення від санкцій.

Одночасно з посиленням законодавчого та регуляторного арсеналу посилювалася й оперативна реакція на сучасну клептократію, оскільки країни - в односторонньому порядку та у партнерстві - створювали нові структури для безпосередньої боротьби з російськими клептократами та їхніми багатствами.

Оперативні заходи

У день російського вторгнення, в рамках пакету заходів у відповідь, оголошених парламенту Великої Британії, тодішній прем'єр-міністр Борис Джонсон пообіцяв «створити новий спеціальний підрозділ по боротьбі з клептократією в рамках Національного агентства по боротьбі зі злочинністю (NCA), який займатиметься ухиленням від санкцій і корумпованими російськими активами, прихованими у Великій Британії, а це означає, що олігархам у Лондоні більше не буде де ховатися». Пізніше цього року ВВС повідомила, що «K-Cell» має на меті «внести розлад» у життя олігархів, на яких накладено санкції, та інших заможних людей, які мають близьких адвокатів і постачальників трастових і корпоративних послуг, що зберігають зв'язки з Кремлем. Ця виняткова увага до росії, як буде показано нижче, привертає увагу до важливого аспекту боротьби з сучасною клептократією - розриву між увагою, що приділяється російській клептократії, і увагою, що приділяється доходам від корупції та клептократії, що походять з багатьох інших постраждалих географічних регіонів.

З розкриттям роботи K-Cell з'явився новий вимір у боротьбі з сучасною клептократією - особливо для країн з перевантаженими і недостатньо забезпеченими ресурсами правоохоронними органами. У той час як успіх правоохоронних органів зазвичай оцінюється за результатами судового переслідування, K-Cell вважає, що «зміна поведінки розглядається як успіх так само, як і поява в суді», стверджуючи, що розвідувальні дані свідчать про те, що люди «вирішили не інвестувати корумповані кошти у Великій Британії в результаті роботи [NCA]». Існує також припущення, що «посередники, такі як адвокати, можуть також почати нервувати через шкоду для репутації від роботи з олігархами, що потрапили під санкції», хоча доказів такої зміни поведінки ще не було представлено.

Подібна подія відбулася по інший бік Атлантики в березні 2022 року, коли влада США оголосила про запуск «Оперативної групи KleptoCapture», зобов'язавшись «мобілізувати ресурси федеральних правоохоронних органів для притягнення до відповідальності корумпованих російських олігархів». На відміну від британського підрозділу K-Cell, «Оперативна група» взяла на себе чітке зобов'язання домагатися арештів і судового переслідування, використовуючи «найсучасніші методи розслідування ... для виявлення ухилення від санкцій і пов'язаних з ними кримінальних злочинів». З моменту свого заснування «Оперативна група» домоглася конфіскації 5,4 мільйона доларів, що належали російському олігарху Костянтину Малофєєву, про якого йшлося вище, а також «отримала рішення про конфіскацію активів на суму майже 700 мільйонів доларів у російських пособників і висунула звинувачення більш ніж 70 особам за порушення міжнародних санкцій та експортного контролю, накладених на росію».

Окрім «Оперативної групи», після лютого 2022 року швидко сформувалася Стратегія США з протидії корупції до 2021 року. Стратегічні плани Державного департаменту, Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) та Міністерства юстиції на 2022-26 роки визначили пріоритетність антикорупційних ініціатив та збільшили штат співробітників, які займаються цими питаннями. У квітні 2022 року FinCEN опублікував рекомендацію, в якій закликав фінансові установи зосередити зусилля на виявленні доходів від іноземної публічної корупції.

Нарешті, визнаючи транскордонний характер клептократії, ці різні національні ініціативи прагнуть координувати та співпрацювати у своїх зусиллях, спрямованих на «виявлення та припинення руху неправомірно отриманих доходів, а також позбавлення [порушників] можливості приховувати свої активи в юрисдикціях по всьому світу», створивши так звану робочу групу «Російські еліти, проксі та олігархи» (Russian Elites, Proxies, and Oligarchs’ - REPO). Паралельно з робочою групою REPO Європейська комісія створила робочу групу «Заморозити і вилучити» (Freeze and Seize) для забезпечення ефективного впровадження санкцій в рамках ЄС проти російських і білоруських олігархів.

У більш широкому сенсі, як зазначив один урядовець США, до повномасштабного вторгнення росії в Україну транскордонна співпраця у справах про відмивання грошей та інші фінансові злочини була млявою (Інтерв'ю автора з урядовцем США, 2 лютого 2024 року). Однак з лютого 2022 року у справах, пов'язаних з ухилянням від санкцій, помітно покращилася оперативність реагування на запити країн-партнерів щодо інформації, пов'язаної з розслідуваннями конкретно російської клептократії, що дозволило досягти певних успіхів у роботі правоохоронних органів.

На додаток до змін у державному секторі, низка санкцій, накладених на росію після лютого 2022 року, повністю перекроїла периметр імплементації санкцій для приватного сектору (див. звіти SIFMANet, що базуються на дискусіях у країнах з представниками державного та приватного секторів з понад 10 країн). Фінансові установи значно збільшили ресурси своїх відділів з дотримання санкцій, щоб впоратися з широким спектром санкцій, які вони зобов'язані виконувати. Такий широкий обсяг санкційних режимів також означає, що багато нефінансових компаній у різних галузях промисловості вперше зіткнулися з санкційними зобов'язаннями, що вимагає від них розвитку знань про санкції, найму персоналу та інвестування в ресурси для перевірки - інвестиції, які у відповідних секторах повинні бути використані для подальших зусиль у боротьбі з сучасною клептократією.

Висновок

У цьому документі ми спробували окреслити уроки, які міжнародне співтовариство винесло у боротьбі з сучасною клептократією з реакції на два роки російської агресії в Україні.

Незважаючи на значну активність, пов'язану з повномасштабним вторгненням росії, важливо зазначити, що останні два роки зусилля були обмежені у двох аспектах.

1. Переважна частина заходів, розроблених за останні два роки, була спрямована на конкретно російську клептократію. Хоча деякі ініціативи - наприклад, спрямовані на більшу прозорість власності та володіння компаніями - є універсальними у своєму застосуванні, ресурси, вкладені в розслідування та переслідування сучасної клептократії, майже виключно зосереджені на тій, що походить з росії та пов'язана з війною Кремля в Україні.

2. Друге обмеження пов'язане з тим, хто розробляє та впроваджує ці посилені заходи проти клептократії. Заходи в першу чергу обмежуються країнами-союзниками України, а отже, не включають країни, які, як відомо, сприяють незаконним фінансовим потокам, пов'язаним із сучасною клептократією, такі як ОАЕ та Туреччина.

Як наслідок, вкрай необхідний ширший тиск на сучасну клептократію був проігнорований, незважаючи на запровадження нового законодавства (наприклад, щодо реформи Палати компаній у Великій Британії) та інших заходів (наприклад, у США пропонується розширити регулювання на інвестиційних консультантів). Ключовим показником цієї невдачі можна вважати обмежену кількість визначень, зроблених Великою Британією в рамках глобального режиму антикорупційних санкцій за останні два роки.

Друге важливе спостереження стосується результатів. Хоча активи олігархів були заморожені, не було досягнуто значного прогресу в розслідуванні та зборі доказів, необхідних для забезпечення конфіскації активів, особливо в Європі, а судові переслідування за ухилення від санкцій залишаються рідкісними, незважаючи на численні докази того, що таке ухилення має місце. З моменту набуття чинності в грудні 2005 року UNCAC, «юридично обов'язковий універсальний антикорупційний інструмент», став центральною опорою глобальних зусиль по боротьбі з корупцією і, відповідно, з клептократами, які зловживають своїми зв'язками або посадами у владі. Влада США приділяла увагу цьому питанню більше десяти років, відколи Міністерство юстиції сформувало Ініціативу з повернення активів клептократії як частину зобов'язань США щодо виконання своїх зобов'язань за UNCAC, а парламентарі та їхні колеги по обидва боки Атлантики займалися цим питанням, навіть якщо їхні керівники цього не робили. Але фінанси є глобальними, і там, де США лідирували в оперативному плані, інші фінансові центри - в тому числі, зокрема, Велика Британія, з огляду на її центральне місце у світових фінансах, - не змогли наслідувати їхній приклад.

Боротьба з клептократією має значення не лише для країн, з яких розкрадаються кошти, але й для національної безпеки тих країн, до яких надходять доходи від клептократії. Як зазначається в оновленому Плані боротьби з економічною злочинністю Великої Британії на 2023 рік, незаконне фінансування, пов'язане з корумпованими елітами з росії та інших клептократичних юрисдикцій і ворожих держав, підриває репутацію країни і створює ширші загрози національній безпеці, такі як підрив демократичних процесів та інститутів.

Після повномасштабного вторгнення Путіна в Україну політичні лідери були змушені діяти, ухвалюючи давно запізнілі закони, створюючи робочі групи та інші ініціативи, намагаючись надолужити згаяний час. Чи досягнуть вони успіху, ще належить з'ясувати, але клептократія не є унікальним явищем для росії. Кошти, вкрадені з національних казначейств по всьому світу, кошти, які мали б бути витрачені на охорону здоров'я, освіту та охорону здоров'я, продовжують знаходити свій шлях в нерухомість та інші інвестиції в західних фінансових центрах. Ми, безумовно, повинні прагнути виявити і конфіскувати нечесно отримані прибутки тих, хто підтримував і користувався заступництвом президента Путіна, але ми також повинні забезпечити, щоб інструменти і механізми, які сприяли їхнім фінансовим операціям, більше не були доступними для клептократів і корумпованих осіб з інших країн світу.

У своїй «Стратегії боротьби з серйозною та організованою злочинністю» 2023 року уряд Великої Британії зобов'язується «боротися з клептократією шляхом вдосконалення розробки та впровадження фінансових санкцій, забезпечення їх дотримання та посилення нашої відповіді на клептократію». Але що це означає на практиці? І як можна закріпити законодавчі, регуляторні та оперативні кроки, зроблені за останні два роки і розглянуті в цьому документі - народжені бажанням виправити більш ніж десятирічне нехтування - для того, щоб раз і назавжди обмежити здатність клептократів зловживати західними фінансовими послугами та інвестиційними ринками?

Цей документ пропонує наступні дії для прискорення боротьби з сучасною клептократією на основі кроків, зроблених протягом останніх двох років, мотивованих двома роками російської агресії в Україні.

• Утримувати фокус: Повномасштабне вторгнення росії в Україну викликало рішучу реакцію західних союзників, пов'язану саме з російською сучасною клептократією, але історія показує, що нові кризи (такі як терористична атака ХАМАС на Ізраїль і подальша ізраїльська відповідь) можуть швидко відволікти політиків і відвернути ресурси правоохоронних органів.

• Уникати тунельного бачення: Незважаючи на те, що значні ресурси були спрямовані на боротьбу з російською клептократією за допомогою санкцій, були запроваджені реформи, які мають більш широке застосування. Вони повинні бути використані для того, щоб забезпечити боротьбу з сучасною клептократією в широкому розумінні цього слова, і щоб зусилля не обмежувалися росією.

• Сприяти міжнародному співробітництву: Міжнародна співпраця у боротьбі з сучасною клептократією посилилася з лютого 2022 року. Ініціативи, започатковані після повномасштабного вторгнення, мають бути формалізовані та розширені, щоб реагувати на клептократію в усіх її формах, а не обмежуватися діяльністю, пов'язаною з російськими санкціями.

• Посилити оперативну спроможність: Незважаючи на те, що в Європі з'явилися певні нові ресурси, спроможність реагувати на сучасну клептократію залишається недостатньою для створення стійкої та ефективної відповіді.

• Посилити законодавство: Країни виявили, що заморозити активи клептократів - це найлегша частина. Необхідно посилити законодавство, щоб підтримати розслідування сучасної клептократії і таким чином забезпечити не лише заморожування активів, а й конфіскацію та повернення їх законним бенефіціарам.

• Демонтувати сприятливу архітектуру: Занадто багато архітектури, якою можуть зловживати клептократи (зокрема, корпоративна таємниця та професійні покровителі), залишається незмінною. Зусилля, спрямовані на демонтаж цієї архітектури, мають бути прискорені, а цінні законодавчі ініціативи, такі як Закон США про пособників, не повинні зазнати невдачі.

• Взяти на себе відповідальність: Міжнародні фінансові центри повинні визнати, що вони підживлюють клептократію, пропонуючи інструменти та експертизу, необхідні для переміщення та приховування вкрадених коштів. Таким чином, відповідальні особи повинні докладати більше зусиль, щоб використовувати нові законодавчі, регуляторні та операційні інструменти для усунення лазівок і вразливостей, якими зловживають клептократи. Це включає в себе необхідність забезпечення дотримання законодавства шляхом судового переслідування та конфіскації активів, а не застосування санкцій як єдиного рішення.

• Підтримувати демократичну стійкість: Боротьба проти сучасної клептократії - це зусилля всього суспільства. Все суспільство повинно бути наділене повноваженнями в цій боротьбі. Таким чином, повномасштабне вторгнення росії в Україну активізувало зусилля урядів у боротьбі з сучасною клептократією. Кроки, зроблені за останні два роки, проклали шлях до більшого успіху, але для того, щоб ці зусилля принесли свої плоди, їх необхідно продовжувати, розширити, вийти за рамки сучасної російської клептократії і зробити їх постійними.