Однією з помилок при реформуванні державного управління є те, що не враховується контекст країни. Цим контекстом може бути відмінність у історичної традиції управління чи різний рівень розвитку на момент впровадження реформ. Повний цикл суспільної політики як модель управління сформувався у розвинених західних демократіях. Впровадження його принципів – складне завдання для країн пострадянського простору. Проблема в тому, що командно-адміністративна система взаємин, що склалася за 70 років радянської влади, збереглася у незалежних державах переважно без змін, незважаючи на падіння СРСР та зміну вивісок на будинках.
За останні десятиліття було зруйновано два "стовпи", на яких трималася тоталітарна влада. Це монополія держави на власність та монополія комуністичної партії на владу. Цих двох факторів більше немає в жодній із 15 колишніх республік СРСР. Однак залишився третій, невидимий стовп — командно-адміністративний спосіб управління. Система на словах декларувала, що вона служить на благо громадян, але насправді громадяни працювали на реалізацію цілей та завдань комуністичної системи. Незважаючи на нові гасла, практично ніхто з пострадянських країн не провів заміни механізмів у “машині” управління. Система працює у тому ж тоталітарному режимі. У більшості країн економічні та адміністративні реформи розробляються "нагорі", а потім спускаються "вниз". Рішення приймаються переможцями виборчого процесу одноосібно. Вони не враховують позиції інших політичних гравців, а також позиції та інтереси громадян, інтереси яких вони мають представляти.
Вирішити складні економічні та соціальні проблеми, які стоять перед суспільством, залучити громадян до процесу прийняття рішень та забезпечити підтримку реформ “знизу” дозволяє повний цикл публічної політики. Особливість повного циклу у цьому, що метою ставиться як законодавче вирішення проблеми, а й розробка, “деліберації” (deliberation) — глибоке осмислення — нової політики, яка викорінить причини проблеми.
У повному циклі законопроект є не кінцевою метою, а юридичним оформленням нової публічно прийнятої політики. Це гарантує громадську підтримку та виконання закону. Обов'язковою бюрократичною процедурою розробки нової політики є проведення публічних консультацій з усіма зацікавленими сторонами, аналіз та публікація їх позицій щодо нової політики.
У повному циклі публічної політики на перше місце виходять політик чи партія, які заявляють про політичний намір щодо державної політики та беруть на себе політичну відповідальність за її впровадження. Посилюється роль громадських активістів та експертів у просвітницькій діяльності, дослідженнях та лобіюванні.
Нескінченна реформа
Адміністративні реформи не закінчуються в жодній країні. Це постійний процес. Для кращого розуміння повного циклу громадської політики корисно проаналізувати шлях, який пройшли останні 150 років розвинені демократії. Кожна модель державного управління накопичувала проблеми, які потребували вирішення. Кожна реформа вирішувала ці проблеми, але неминуче викликала нові виклики.
До кінця XIX століття у західних демократіях (Великобританія, США) управлінський апарат повністю змінювався після виборів. Передвиборний штаб переможця заміняв державних службовців із попередньої адміністрації. Основою кар'єри чиновника були патронаж і фаворитизм. Ефективність такого підходу була вкрай низькою: нові держслужбовці витрачали час, щоб увійти в курс справ. Доводилося винаходити заново організаційно-функціональну структуру. Рішення приймалися, з інтересів покровителя, а чи не держави.
Старе державне адміністрування. Old public administration
Канада, Великобританія та Пруссія були першими, хто вирішив відокремити адміністрацію від політичної конкуренції та політиків, що обираються. У Канаді таку реформу провели у 1880-ті роки. З того часу бюрократичний апарат формувався на професійній основі, що дозволило зберегти наступність експертизи у державних структурах. Цю модель зараз називають старим державним адмініструванням.
Ключовими особливостями моделі є чітка ієрархія, прийняття рішень "зверху-вниз" та елітарність. Службовці у ній мають “імунітетом” як від політиків, а й від громадян. Збереження експертизи всередині адміністрацій значно підвищило ефективність управління. Тому модель протрималася без радикальних змін майже 100 років.
Але модель має свої проблеми. Однією з них є закритість — рівновіддалена від політиків та суспільства, адміністрація починає працювати сама на себе та розростатися, що призводить до втрати ефективності. Відповідно, як відповідь на цей виклик з'явилися вимоги до нової моделі: компактнішої, дешевшої для платників податків і результативнішої.
Новий державний менеджмент. New public management
Наприкінці 70-х – початку 80-х років у Великій Британії, США, Новій Зеландії та Скандинавських країнах виявилася нова тенденція – запозичувати рішення з приватного сектору та адаптувати їх для державного управління. Ключові елементи моделі нового державного менеджменту:
Увага до уроків бізнес-управління;
створення виконавчих агентств або організацій, які втілюють політику (але не створюють її);
Фокус на вимірюваних результатах чи ключових показниках ефективності (KPI);
Поділ державних послуг за основними напрямками та контроль над витратами
Використання ринкових механізмів, конкуренції та контрактів при розподілі ресурсів та наданні послуг у рамках державної служби.
Два принципи із моделі нового державного менеджменту корисні для пострадянських країн. По-перше, це акцент на творчому керівництві органів державної влади. По-друге, модель приділяє особливу увагу контролю та оцінки результатів діяльності державних структур, а також управлінню процесами та аудиту. Це важливо, оскільки однією зі спадщин тоталітаризму є проблема незалежного контролю: він відсутній. Наприклад, у більшості органів влади відділи контролю та аудиту знаходяться всередині самої структури та підпорядковуються керівнику тієї структури, яку вони повинні перевіряти. Тобто вони перебувають у прямій залежності від керівника. Це обов'язкова умова командно-адміністративної вертикалі, але нонсенс для демократичної конкурентної моделі. Демократична практика вимагає, щоб контролюючий орган був незалежним як організаційно, і фінансово від тих, кого він контролює.
Хоча модель нового державного менеджменту показала ефективність, її вважають міксом з успіхів та невдач у рівній мірі. Ініціатива при прийнятті рішень, як і раніше, формується “зверху-вниз”, без консультацій з громадянами. Через це концепції реформ незрозумілі для суспільства. Втрачено соціальну роль влади — економія коштів та виконання кількісних показників стає важливішим за вирішення суспільно важливих проблем. Також критикують послаблення демократичної відповідальності за передачу повноважень виконавчим агентствам.
Нове державне управління. New public governance
Як відповідь на недосконалості, пов'язані із застосуванням практик бізнес-менеджменту у державній службі, народилася модель нового державного управління. Перші публікації, що описують концепцію, з'явилися нещодавно, в 2006-2007 роках. Модель наголошує на центральній ролі громадян як співавторів державної політики.
Уряд більше не вважається єдиною чи домінуючою силою, яка формує державну політику. Воно розглядається лише як один із учасників, залучений до глибоких обговорень державної політики та надання послуг. Політики (policies), що спрямовують суспільство, є результатом складного набору взаємодій. Вони включають багато груп громадян і враховують їх інтереси.
Ядром моделі є люди та їхні інтереси, а не уряд. Під інтересами розуміються загальні, співпадають інтереси суспільства, а чи не сукупність індивідуальних інтересів кожного. Замість жорсткої організаційно-функціональної структури та ключових показників ефективності, модель включає такі поняття як довіра, “капітал взаємовідносин” і домовленості.
Нова державна служба. New public service
Модель нової державної служби є більш сфокусованим та цілісним варіантом моделі нового державного управління. Вона також ставить у центр уваги державного управління громадян, громади та громадянське суспільство. Головне завдання державних службовців полягає в тому, щоб допомогти громадянам сформулювати та реалізувати спільні інтереси, а не контролювати та керувати суспільством.
Ключові елементи моделі нової державної служби:
створення співробітницьких відносин з громадянами та групами громадян;
пошук можливостей залучення громадян до діяльності уряду;
Загальна відповідальність громадян та державної служби;
Поширення інформації для спільного обговорення та розуміння суспільних проблем.
Нова державна служба включає громадян у процес ухвалення рішень. У зв'язку з цим державним службовцям потрібні нові навички для посередництва, переговорів та вирішення проблем у партнерстві із суспільством. Модель підкреслює важливість етики, цінностей та мотивації державних службовців.
Нові виклики
Сучасні суспільства зіштовхнулися із новими проблемами. Рішення ухвалюються, але проблема при цьому не вирішується. Рішення не зважають на думку всього суспільства, і частина громадян почувається виключеною з процесу управління.
Виникає нова глобальна проблема популізму — обіцянки простих та швидких рішень, які не усувають справді глибоких соціальних проблем. Популістські закони не дають зміни. Вони не проробляють реальні болі суспільства, лише використовують їх як “гарячі теми” для власної агітації. Політики не несуть відповідальності за вирішення проблем.
Навіть нові моделі далекі від всеосяжної парадигми, здатної забезпечити повноцінне усунення проблем. Але не існують іншого шляху крім інформування громадян про свою політику, її цілі та наслідки та консультації з ними для спільного пошуку найкращого рішення.
Повний цикл публічної політики
Механізмом, за допомогою якого громадяни стають співавторами державної політики у моделях нового державного управління та нової державної служби, є повний цикл публічної політики. Для нього характерні кілька ключових принципів:
Носієм/драйвером повного циклу є політик, партія чи уряд. Вони мають повноваження для затвердження нової політики та політична відповідальність за її ефективність. Повний цикл не може бути здійснений незалежним експертом чи громадською організацією.
Повний цикл включає обов'язковий набір публічних документів та заходів:
Політичний план (policy agenda), в якому заявлено політичний намір — бачення майбутніх результатів, проблеми, які будуть вирішені, та рішення (нормативно-правові, організаційні та бюджетні)
Публічні консультації з громадянами та групами громадян, які є зацікавленими сторонами (stakeholders) стосовно прийнятих рішень, визначення та публікація їх позицій у “зеленій книзі проблем”
Зелена книга проблем на основі консультацій із заінтересованими сторонами — визначення ризиків та їх ціни, у тому числі “ціни нероблення”
Біла книга політичних рішень
Законопроекти
Повний цикл здійснюється в умовах повної публічності та прозорості
Україна є одним із лідерів пострадянського простору за кількістю та масштабом перетворень. Але український досвід показує, що відсутність повного циклу публічної політики призводить до суттєвих помилок чи навіть провалів. Це особливо помітно з прикладу реформ державного управління та децентралізації.
Реформа державного управління не вдасться насамперед тому, що не розпочато демонтаж тоталітарної державної машини, для якої корупція є природним та обов'язковим способом життєдіяльності. Тому країна страждає від розкрадань та витрачання державних ресурсів — грошей платників податків. Було створено нові антикорупційні інститути, але вони не стали ефективними. Не було налагоджено взаємодію між ними та іншими правоохоронними органами. В результаті інституції найчастіше борються одна з одною, а справи розвалюються в судах. Дії реформаторів націлені на часткові зміни командно-адміністративної системи, модернізацію, а не на її ліквідацію та створення принципово нової системи, побудованої на демократичних цінностях та демократичній адміністративній культурі.
Чинна нормативно-правова база та адміністративна структура органів влади всіх рівнів легітимують корупцію, забезпечуючи верховенство влади замість верховенства права. Не запроваджено європейських принципів ефективного антикорупційного законодавства, які забороняють прийняття нормативних актів, у яких:
Не визначено порушення та покарання за нього;
Не заборонено дискрецію (можливість діяти на власний розсуд);
Контролюючі структури не відокремлені інституційно від впливу керівництва органів, які контролюють.
Виконавча гілка влади досі організована як командно-адміністративна вертикаль, хоча в неї вже немає єдиного легітимного керівного органу та керівника. У цих вертикалях збережено всі функції, які в демократичних урядах виділені в окремі інститути, незалежні від керівництва: функція нагляду, контролю, аудиту, вироблення політики, статистики, скарг та арбітражу, найму, навчання та оцінки.
Продовжує працювати радянська спадщина "ідеологічної димової завіси": державні концепції, стратегії, плани, цільові програми у зв'язку з реформою державного управління є окозамилюванням. Реформи є принципово помилковими: вони покращують, посилюють, удосконалюють діючу систему, а не створюють нову демократичну. Причина цього — не виконується повний політичний цикл: від соціальних болів і бачення їх вирішення до законів.
Під час розробки реформи децентралізації також застосовувався повний цикл, тому склалася парадоксальна ситуація. З одного боку, громадам надано нові повноваження та більше фінансових ресурсів. З іншого — для них не створено інформаційної, нормативної, інституційної та бюджетної спроможності реалізовувати ці повноваження.
Найпростіший приклад: територіальна громада отримала на рахунок від центру частину акцизних платежів від продажу автомобільного палива із заправок на її території. Але витратити їх на ремонт дороги вона не може, бо не визначено меж територіальних об'єднань. Незрозуміло, якій громаді належить цей шлях.
Витонченіша тактика — дати повноваження і одночасно забрати. Наприклад, функції інспекції державного архітектурно-будівельного контролю (ДАБК) на папері передали регіонам. Але при цьому столична дирекція ДАБК, керівника якої призначає Кабінет міністрів, зберігає можливість не питати місцеву владу та видавати дозволи на забудову у регіонах самостійно.
Таких проблем можна було б уникнути, якби спочатку реформа обговорювалася з усіма зацікавленими сторонами, яких вона стосується, а позиції сторін були б опубліковані. Саме це передбачає повний цикл публічної політики.
Рекомендації Місії Європейського Парламенту
У 2015 році в Україні працювала Місія Європейського парламенту, яка вивчала особливості роботи Верховної Ради України. Під керівництвом Пета Кокса, колишнього Президента Європейського парламенту, Місія розробила рекомендації щодо підвищення інституційної спроможності Верховної Ради. Висновки доповіді стверджують необхідність застосування повного циклу публічної політики.
У доповіді Місія визначила такі пріоритети для роботи:
Посилення конституційних функцій законотворчості, нагляду за виконавчою владою та представництва Верховної Ради;
Підвищення якості законодавства та законодавчого процесу;
Підвищення прозорості, передбачуваності, ефективності та відкритості роботи Верховної Ради;
Допомога ефективному здійсненню Угоди про асоціацію між ЄС та Україною.
Місія оцінила законодавчий процес у ВР таким чином:
Домінування питань політичної конкуренції (politics) з питань державної політики (policies)
Низька ефективність законотворчості — лише 7%. За рік роботи Місії Рада ухвалила лише 140 законів із 1999 зареєстрованих законопроектів. Проблема в тому, що багато проектів подаються надто сирими, без пояснення цілей державної політики.
Законодавчі ініціативи використовуються для цілей, відмінних від цілей державної політики:
для лобіювання;
для демонстрації активності перед виборцями;
для задоволення покровителів усередині політичної системи та за її межами.
Серед названих ключових проблемних зон діяльності Ради місія виділила:
Недостатню координацію при взаємодії між Верховною Радою та Кабінетом Міністрів без узгодження цілей державної політики;
Низька якість запропонованих законопроектів, що не забезпечує виконання політичних цілей коаліції у державній політиці;
Неприйнятна велика кількість індивідуальних законодавчих ініціатив (від окремих депутатів);
Незначна роль комітетів у законодавчому процесі: де вони наділені повноваженнями “відфільтровувати” неякісні пропозиції.
Список проблем свідчить про фундаментальні помилки у створенні законодавчого процесу. Доповідь називає обсяг документів, що проходить через апарат Ради, комітети та депутатів, «законодавчим спамом» та навіть «законодавчим цунамі». Потік законопроектів перевантажує інституцію та її здатність обробляти такий потік.
Відповідно до рекомендацій Місії, цілі державної політики мають домінувати при складанні законопроектів. Це дозволить уникнути "спаму" і підвищити якість прийнятих законів.
У доповіді є два пункти, які безпосередньо пов'язані з повним циклом. Місія рекомендує прийняти концепцію «end-to-end» процесу, повного циклу законотворчості на основі значно покращеної координації між розробниками законодавчих пропозицій у Кабінеті міністрів, Адміністрації Президента та Верховній Раді. Також Кабінет Міністрів має ще до подання законопроекту надати до відповідного комітету для обговорення «Білу книгу». Це документ, який пояснює мети державної політики, яка втілюється юридично у запропонованому законодавстві та широкі заходи, які необхідно вжити.
End-to-end процес — це повний цикл публічної політики. А “Біла книга” — один із її обов'язкових публічних документів.
Переваги повного циклу
Проблеми державного управління стають дедалі більш складними та глобальними. У західному науковому співтоваристві щодо сучасних проблем також використовується епітет “заплутані” (wicked). Такі проблеми не можуть бути вирішені за допомогою разового втручання та технічного виправлення, зробленого державним агентством. Вони охоплюють кілька організацій, груп, структур та галузей, а іноді навіть країн, як у разі забруднення довкілля.
Творці проектів політики формулюють своє бачення проблеми та її вирішення у будь-якій із моделей державного управління. Але у повному циклі публічної політики найголовніше — обов'язкові формалізовані консультації із зацікавленими сторонами. Для цього потрібно визначити ці групи, їх інтереси та оцінити потенційні наслідки, у тому числі бюджетні втрати та опір певних груп інтересів
У звичному підході ухвалення рішень на пострадянському просторі громадяни дивляться на законотворчий процес, немов через замкову щілину — вони бачать лише його частину і не можуть вплинути на те, що відбувається. Повний шлях від бачення до реалізації дозволяє громадянам бути присутніми у процесі прийняття рішення, бути залученими до процесу реформ та підтримувати їх. Також це створює довгострокову зацікавленість у реформі — громадяни продовжують спостерігати за виконанням прийнятого рішення.
Спільне занурення у процес дозволяє сподіватися раніше немислиме єдність суспільства, оскільки він з'являється розуміння логіки дій та його послідовності. Громадянин усвідомлює, що його вислухали, оскільки його думка включена до “Зеленої книги”. У свою чергу, для політика повний цикл — це єдиний спосіб політичного виживання.
У пострадянських країнах відсутні публічні політичні документи та процес політичного узгодження єдиного рішення, яке перетворюється на законопроект. Водночас у розвинених демократичних країнах обрані політики спілкуються зі своїми виборцями через громадські документи про політику.
Публічні документи відображають процес ухвалення рішення та остаточний вибір учасників політичного процесу: "що ми робитимемо, чого робити не будемо і чому". У документах позиції зацікавлених сторін виставлені як об'єктивна та неминуча реальність. Вони прийняті до уваги. Також передбачено способи компенсації інтересів таким чином, щоб вони не перешкоджали виконанню рішень.
Ризики невикористання повного циклу
Якщо не застосовувати повний цикл публічної політики, суспільство виключається із процесу формування державної політики. Замість активного учасника громадяни у кращому разі стають сторонніми спостерігачами, у гіршому — критиками та противниками реформ.
У порадах будь-якого рівня розгляд законопроектів, які не пояснені як політика, перетворюється на позиційні, дискретні та закулісні торги. Відбувається торгівля законопроектами без аналізу позицій заінтересованих сторін (стейкхолдерів), без дослідження соціальних та економічних ризиків, без політичних прогнозів.
У результаті законопроект є дефективним — він містить протиріччя сам собою і суперечить іншим існуючим законам.
Етапи повного циклу публічної політики
Повний цикл є послідовністю формалізованих дій та заходів, яких потрібно дотримуватись:
Формування політичного порядку денного.
Проведення серії публічних консультацій із зацікавленими сторонами та експертами.
Формування Зеленої книги проблем.
Формування Білої книги рішень.
Проведення слухань у профільних комітетах.
Проведення парламентських слухань.
Голосування за законопроект, ухвалення інших нормативно-правових актів.
Неякісне виконання будь-якого етапу або його свідомий перепустка призведе до провалу або на етапі законотворчості, або на етапі реалізації політики.
1. Політичний порядок денний
Політичний порядок денний (policy agenda) формується політиком чи політичною партією. Саме вона стає основним документом будь-яких перетворень. У єдиному інтегрованому документі визначаються:
Бачення майбутнього після проведення реформ.
Проблеми подолання яких є пріоритетом реформи.
Пропоновані рішення у трьох сферах:
нормативно-правовий
інституційною
бюджетної
2. Громадські консультації із зацікавленими сторонами
Політик чи політична партія мають визначити, кого торкнуться зміни. При цьому не можна обмежуватись лише галуззю чи регіоном, де пропонується провести реформу. Наприклад, якщо йдеться про сільські школи, то зацікавлені сторони не лише вчителі та директори шкіл, а й їхні сім'ї, а також учні, їхні батьки, громадянські активісти та місцеві депутати, які цікавляться питаннями освіти. Чим ширше коло зацікавлених сторін, тим більша можливість почути всі можливі думки.
Формат проведення таких консультацій у країнах стандартизований. Висловлені громадянами думки щодо політичного порядку денного обов'язково фіксуються. Це потрібно:
Щоб спрогнозувати соціальні ризики
Щоб мобілізувати групи підтримки, які зацікавлені у проведенні реформи.
Щоб нейтралізувати опір груп, інтересам яких загрожує запланована реформа
3. «Зелена книга проблем»
На підставі консультацій створюється та публікується «Зелена книга проблем». Цей документ містить аналіз позицій зацікавлених сторін щодо:
Бачення результатів нової політики,
Проблем, які потребують нової політики,
Рішень, які пропонуються.
4. «Біла книга рішень»
Протестувавши початковий політичний порядок денний на публічних консультаціях та отримавши зворотний зв'язок від зацікавлених сторін, політик чи політична партія складає «Білу книгу рішень». Це публічний документ із сформульованою новою політикою, в якому:
Підтверджуються певні у Зеленій книзі проблеми;
Подаються рішення;
Визначаються карти виконавців та процедури контролю за виконанням;
Надається законопроект/зміни до законодавства.
5-7. Слухання у комітетах та парламенті. Голосування.
Проведення парламентських слухань.
Голосування за законопроект, ухвалення інших нормативно-правових актів.
Якість виконання перших чотирьох етапів значно підвищує шанси документа пройти три останні етапи, пов'язані з роботою в комітетах та слуханнях у парламенті. Важливе не лише ухвалення законопроекту, а й публічне ухвалення нової політики.
Основи управління змінами
Умови, що визначають успішність реформи
Заплутаність законодавчих та підзаконних актів, підкилимні ігри політиків, протидія суспільства — щира чи штучно роздута — можуть поховати будь-які зміни. Існують шість умов успішних реформ, які допоможуть уникнути провалу:
Людиноцентризм - люди завжди в центрі уваги
Прозоре та публічне планування реформи та всіх пов'язаних з нею процесів
Визначено зацікавлені сторони, з ними проведено консультації, вони постійно одержують інформацію про реформу
Усі зацікавлені сторони розуміють причини та наслідки запропонованих змін
Сильна керівна функція, націлена на співпрацю та командну роботу
Прогрес реформи систематично оцінюється та рішення адаптуються
Кожному з факторів відповідає блок питань, своєрідний список перевірок (checklist), який розкриває сутність кожного з них.
1. Людиноцентризм - люди завжди в центрі уваги. Визначено і чи застосовується новий підхід для підготовки кадрів для управління та здійснення реформи? Чи всі працівники мають можливість доступу до навчання та отримання підтримки? Чи підготовлені менеджери для ефективного управління кадрами в процесі реформ?
2. Прозоре та громадське планування реформи та всіх пов'язаних з нею процесів. Чи всі співробітники знають, які кроки слід зробити, щоб перейти від нинішньої ситуації до бажаного стану? Яка система буде використана для відстеження змін? Чи всі працівники знають, як прийматимуться рішення?
3. Зацікавлені сторони. Чи було визначено зацікавлені сторони? Що робиться щодо консультацій з різними групами інтересів? Чи всі зацікавлені сторони розуміють, яким чином можуть зробити свій внесок у реформи? Яким чином відбуватиметься комунікація із зацікавленими сторонами щодо ходу реформи?
4. Усі розуміють причини та наслідки запропонованих змін. Чи можуть керівники чітко пояснити, чому виникла потреба у змінах, і як виглядатиме майбутнє після реформи? Чи всі працівники повністю розуміють різницю між станом справ зараз і тим, що буде завтра?
5. Сильна керівна функція. Чи всі працівники готові брати відповідальність за успішне керівництво та втілення реформи? Чи працюють керівники як фасилітатори, допомагаючи іншим ставати лідерами у своїх командах?
6. Систематична оцінка прогресу. Чи заохочує культура та стандарти організації оцінку та зворотний зв'язок? Чи відбувається формальна та неформальна оцінки? Які критерії для оцінки процесу реформ було обрано? Чи був узгоджений план оцінки?
Перешкоди на шляху реформ
При імплементації плану реформи може виникнути чотири основні перешкоди:
Відсутня структура управління реформами
Керівники не моделюють нові функції
Помилки комунікації
Передчасна констатація успіху
1. Відсутня структура управління реформами. Чи існує зрозуміла мапа управління реформами? Чи існує ефективна процедура моніторингу змін? Чи були оцінені ризики та враховані кроки щодо їх запобігання стратегії?
2. Відсутнє моделювання нових функцій керівниками. Виконавці та менеджери "надихають своїм прикладом"? Чи існує можливість реагувати на відхилення від мети реформ?
3. Помилки комунікації. Чи повторюють виконавці та менеджери ключові ідеї реформи протягом дня? Хтось оцінює доступність цієї інформації для аудиторії? Чи використовуються різні канали та стилі для комунікації? Чи можуть менеджери відповісти на запитання: "Що реформа означатиме для мене?"
4. Передчасна констатація успіху. Чи існує процедура затвердження нових, змінених норм щоденної роботи? Чи сформульована кінцева мета реформи настільки чітко, що всі зрозуміють, коли її буде досягнуто?
Причини невдач
Іноді реформи виходять, іноді ні. Щоб не стати прикладом "як не потрібно робити" для навчального курсу з управління змінами, краще вчитися на чужих помилках. Існує вісім основних причин, коли реформатори:
не зрозуміли контексту реформи
не вміли переконати у необхідності реформи
не сформували бачення майбутнього після реформи
не визначили перешкоди до змін та ризики
не були наполегливими та сфокусованими на суті реформи
не враховували внутрішні процеси під час реформи
не створили керуючу коаліцію для реформи
проігнорували "м'які" аспекти змін: цінності, світогляд, організаційну культуру
1. Нерозуміння контексту реформи. Ініціатори перетворень не створили систему оцінки прогресу трансформації та не зрозуміли тісного зв'язку між усіма компонентами реформи. При цьому очікування та вимоги реформ не забезпечують необхідної підтримки.
"Існує 80% невідповідність між вимогами до успішних інституційних реформ та традиційними способами надання допомоги для цих реформ" (Світовий Банк, 2002).
2. Провал спроби переконати необхідність реформи. Керівники підрозділів не хочуть змінювати свою поведінку. Вони не здатні створити у підлеглих відчуття невідкладності змін. Також часто поразка реформи криється в дизайні самої реформи — меседжі змін не зрозумілі виконавцям.
3. Не сформовано картину майбутнього після реформи. Реформатор у біді, якщо він не може пояснити бачення майбутнього після трансформацій будь-якій людині за стандартний час швидкої презентації – 3-5 хвилин. Пояснити потрібно таким чином, щоб зацікавити та отримати розуміння співрозмовника.
4. Не визначено перешкоди до змін та ризиків. Мало уваги приділяється гальмуючий ефект бюрократії. Незважаючи на декларовану відданість реформам, державні службовці погано переносять зміну правил.
Як правило, службовців не залучають до розробки реформ, тому вони сприймають нововведення як щось чуже і неминуче спираються на них. Традиційний стиль поведінки бюрократії – уникнути ризику та особистої відповідальності. Також державні службовці переважно неефективні комунікатори.
5. Відсутність наполегливості та фокусу на суті реформи. Не все може неухильно підтримувати відданість цілям реформи. Коли реформатори думають про зміни, більшість із них почувається піднесено. Усі люблять “happy end”, але великою проблемою стає невміння передбачати періоди спаду підтримки реформи. Найчастіше руки у реформаторів опускаються саме у процесі змін.
6. Не враховано внутрішніх процесів у ході реформи. Усі учасники процесу змін мають пройти три етапи, кожен із яких є неприємним:
розпрощатися із звичними методами роботи;
перейти на нову територію;
йти вперед.
Тут знову включається групова динаміка, саме людська обережність. Нове це майже завжди ризик. Тому спостерігається природна реакція "не бігти попереду паровоза", трохи пригальмувати та подивитися, як інші справляються з новими завданнями. Необхідно створити безпечне середовище, в якому працівників не будуть карати чи ганити за невдачі. Адже вони у будь-якому разі будуть. Але тоді люди зможуть ризикувати, отримуючи винагороду за малі та великі успіхи та святкуючи перемоги.
7. Не створено керуючої коаліції для реформи. Для складних реформ потрібна потужна об'єднана сила, яка може утримати керівництво процесом. Відсутність такої коаліції означає брак енергії для завершення змін. Менеджери часто недооцінюють труднощі та необхідні зусилля. У результаті вони, наприклад, не забезпечують бюджет, необхідний управління реформами.
Умовою створення керуючої коаліції є сприйняття цих людей як дуже потрібних одне одному. Проте більшість із вищого керівництва не сприймають із повагою інших учасників "вищої команди". Тому багато керівників вважають за краще діяти самостійно, замість співпрацювати з іншими.
8. Ігнорування "м'яких" аспектів змін: цінностей, світогляду, організаційної культури. Процес реформ – це процес невдач. За своєю природою зміни – це постійне навчання. Тому підтримка, увага до експериментів, оцінки, рефлексії, підбиття підсумків, аналізу результатів та повторних експериментів забезпечує включення всіх учасників процесу. Так вони краще розуміють те, що відбувається. Це покращує результат, оскільки найкращі практики та запозичені уроки не мають жодного значення, доки не будуть застосовані в реальному житті.
Універсальна ефективність повного циклу публічної політики
Наведені моделі державного управління, по суті, є етапами реформи демократизації. У демократичній країні не можна змусити законослухняну людину щось робити проти її волі та переконань. У тоталітарній командно-адміністративній державі йому й думати не треба: "Цілі зрозумілі, завдання визначені - за роботу, товариші!" Дали завдання – виконуй. Не виконав – покарання. У демократичній системі потрібно переконати громадськість у необхідності змін, пояснити, як реформу буде зроблено, і лише так отримати підтримку. Найкраще досягти цієї мети допомагає повний цикл публічної політики.
Застосування повного циклу публічної політики - завдання одночасно і просте, і складне. Простота в тому, що основні етапи, принципи, події та документи повного циклу – це здоровий глузд. Їх легко запам'ятати. Політик чи політична партія створює політичний порядок денний. Потім проводяться публічні консультації із заінтересованими сторонами, виходячи з яких оприлюднюється “Зелена книга проблем”. Взявши до уваги позиції та інтереси сторін, політик презентує “Білу книгу”, де він показує збалансовані за підсумками консультацій рішення та законопроекти.
Складність використання повного циклу в тому, що на якісну підготовку та виконання кожного етапу потрібен час. І на кожному етапі реформатора чекають погрози та проблеми. Хоча перевірочні списки допоможуть уникнути найбільш серйозних помилок, вони все ж таки можливі. Але їх слід сприймати як корисні уроки, а чи не як перешкоди. Як говорив Вінстон Черчілль: "Успіх не остаточний, невдача не смертельна - має значення сміливість продовжувати".
