Lose-lose: економічні санкції російсько-української війни

Автор: Деніел В. Дрезнер для книги «Війна в Україні: Конфлікт, стратегія та повернення розколотого світу»

Про автора: Деніел В. Дрезнер - професор міжнародної політики у Школі права та дипломатії Флетчера при Університеті Тафтса, а також позаштатний старший науковий співробітник Чиказької ради з глобальних питань. Він є співдиректором програми Флетчера «росія та Євразія».

Безпосередній початок російсько-української війни сягає корінням у зіткнення економічних вимірів державного управління на початку 2010-х років. Україна опинилася під прицілом двох значно більших економік. Європейський Союз (ЄС) пропонував угоди про асоціацію з низкою пострадянських країн, які б переорієнтували їхні економіки на Захід. Росія, у свою чергу, задумала Євразійський союз як регіональну противагу ЄС, засіб забезпечення того, щоб сусідні держави залишалися в російській геоекономічній орбіті. Восени 2013 року Владімір Путін погрожував президенту України Віктору Януковичу економічними санкціями і застосуванням сили, якщо той не відмовиться від угоди з ЄС на користь вступу до Євразійського союзу. Зрештою, Янукович погодився з Путіним, що призвело до масштабних протестів у Києві, які згодом спричинили зміну влади в Україні. У відповідь Путін силою анексував Кримський півострів і розпалив військові дії на Донбасі, проклавши шлях до розширення війни вісім років потому.

Більш інтенсивна фаза російсько-української війни, що триває з лютого 2022 року, характеризується поєднанням нових і старих військових тактик: війна за допомогою дронів 21-го століття в поєднанні з артилерійськими обстрілами 20-го століття. Війна також породила поєднання старого і нового в економічних санкціях: традиційні торговельні ембарго 20-го століття в поєднанні зі спробами перетворення взаємозалежності на зброю у 21-му столітті.

Будь-яка ex ante (на основі прогнозів) наукова оцінка здатності санкцій вплинути на російсько-українську війну буде песимістичною. Протягом більшої частини 20-го століття література, присвячена економічним санкціям, здебільшого зневажливо ставилася до них як до інструменту управління державою. Використання санкцій як засобу стримування або примусу великої держави до відмови від території здебільшого призводило до невдалих результатів. Однак, починаючи з кінця Холодної війни і прискорившись після терористичних атак 11 вересня, американські політики з ентузіазмом сприйняли економічний примус як першочерговий варіант політики. Що ми дізналися про роль економічного виміру державного управління в мілітаризованому конфлікті 21-го століття через два роки після початку російсько-української війни?

Оцінити корисність економічної політики держави під час триваючого конфлікту емпірично складно. Сполучені Штати є найактивнішим у світі користувачем економічних санкцій, але їхній федеральний уряд визнав, що не оцінює ефективність своїх примусових заходів під час триваючого конфлікту. Будь-яка оцінка численних застосувань економічного виміру державного управління під час російсько-української війни має бути визнана попередньою на момент написання цієї статті.

Попри це застереження, важко не зробити висновок, що комплекс економічних санкцій, застосованих як росією, так і очолюваною США коаліцією, що протистоїть російському вторгненню в Україну, здебільшого не досягнув своїх цілей. З точки зору США, ми знаємо, що економічні санкції не досягли двох з трьох цілей: стримування і примусу. Зусилля Заходу, спрямовані на те, щоб перешкодити росії продовжувати агресивну війну, були більш успішними, але ці санкції не стали вирішальним фактором, що вплинув на саму війну. Контрсанкції російської федерації, спрямовані на те, щоб змусити Європу зберігати нейтралітет, також не спрацювали так, як передбачалося, оскільки європейська підтримка України не зменшилася. Безумовно, всі ці санкції призвели до значних економічних втрат для тих, проти кого вони були спрямовані. Однак ці економічні втрати не призвели до політичних поступок. Більше того, обидві сторони продовжують здійснювати значні обсяги торгівлі енергоносіями, незважаючи на запровадження санкцій та контрсанкцій.

Чи означає така оцінка, що санкції, застосовані під час війни, були марними? Це більш складне питання. Для США та їхніх союзників санкції є важливою частиною дотримання норм, а російсько-українська війна кидає виклик одній з найважливіших норм у міжнародних відносинах. Санкції проти росії також створюють довгостроковий стрес для російської економіки, що може слугувати західним інтересам. Як для Європейського Союзу, так і для росії санкції є інструментом геоекономіки, що дозволяє переорієнтувати їхню зовнішньоекономічну політику. Війна виявила як жорсткі межі економічних санкцій між великими державами, так і те, чому вони, тим не менш, залишаються стійкою рисою світової політики 21-го століття.

Провали стримування в російсько-українській війні

У відповідь на російську окупацію і подальшу анексію Криму Сполучені Штати та Європейський Союз запровадили низку санкцій, що постійно зростали. У той час чиновники адміністрації Барака Обами розробили ці заходи для того, щоб заохотити росію «зійти з траєкторії» і деескалювати кризу після втрати Путіним впливу на Київ. Ці санкції не спрацювали - навпаки, росія загострила конфлікт на Донбасі. Представники адміністрації Обами згодом стверджували, що загроза виключення всього російського банківського сектору зі списку SWIFT, що зробило б транскордонні фінансові транзакції надзвичайно складними, стримала росію від подальшого розширення конфлікту. Емпіричну правдивість цього твердження важко встановити, але можна з упевненістю сказати, що навіть якщо це було правдою на той час, це стримування виявилося явно ефемерним.

Однією з причин цього був брак трансатлантичної політичної координації у впровадженні санкцій. Протягом усієї епохи після закінчення Холодної війни між Європейським Союзом і Сполученими Штатами існувала напруженість щодо санкцій проти передбачуваних супротивників. Сполучені Штати, як правило, хотіли посилити економічний тиск; європейські союзники, які часто мали більш широкі торговельні відносини з такими цілями, як Іран чи росія, чинили опір таким заходам. Лише після збиття рейсу MH-17 «Малайзійських авіаліній» Європейський Союз виявив більшу готовність до санкцій. Водночас американські чиновники неодноразово попереджали європейських лідерів про те, що контроль росії над енергетичними трубопроводами становить приховану загрозу примусу, що нагадує трансатлантичну напруженість часів {олодної війни. Ця напруженість часто виливалася в публічну площину, безсумнівно, надсилаючи Путіну сигнал, що багатостороння співпраця щодо суттєвих економічних санкцій є в кращому випадку крихкою. Як презирливо писав Волтер Рассел Мід у 2014 році: «Роз'єднаність і економічний егоїзм західної реакції змусили Захід виглядати смішно. Франція постачатиме військові кораблі, Німеччина купуватиме газ, а британські банки відкриті для російського бізнесу. У Путіна, мабуть, тремтять коліна від такого приголомшливого прояву рішучості».

До осені 2021 року американські чиновники отримали розвідувальні дані, що підтверджували наміри Путіна розширити війну. У місяці, що передували вторгненню 24 лютого, західні чиновники неодноразово і послідовно погрожували санкціями, якщо росія піде на ескалацію конфлікту. У грудні того ж року генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг попередив про серйозні економічні наслідки, якщо росія вторгнеться в Україну. Державний секретар США Ентоні Блінкен заявив: «Ми чітко дали зрозуміти Кремлю, що відповімо рішуче, в тому числі за допомогою низки потужних економічних заходів, від яких ми утримувалися в минулому». Президент Джо Байден передав те саме послання безпосередньо Путіну у відеозаписі того ж тижня. У січні 2022 року Білий дім Байдена повторив цю погрозу: Байден запропонував ввести персональні санкції проти Владіміра Путіна, а один із високопосадовців США попередив про економічні санкції, що «матимуть величезні наслідки» для росії. Президент Франції Еммануель Макрон підтримав Байдена, заявивши, що «якщо буде агресія, то буде відплата, і ціна буде дуже високою».

Офіційні особи Сполучених Штатів і Великої Британії недвозначно погрожували економічними санкціями як засобом стримування російської агресії. Даліп Сінгх, заступник радника з національної безпеки США, пояснив: «Найкращі санкції - це ті, до яких ніколи не доведеться звикати, тому, давши зрозуміти якомога чіткіше, що це будуть найсуворіші санкції проти великої економіки, можливо, ми зможемо стримати Путіна». Міністр закордонних справ Великої Британії Ліз Трасс погодилася з ним: «Ми думали: «Що є максимумом, який ми можемо зробити за наявний час? Як ми можемо послати дуже чіткий сигнал і попередження, що це не буде якимось випадковим заходом, і що Захід просто так не змириться з цим?». Російські технократи інформували Путіна за місяць до війни, недвозначно попереджаючи, що ціна санкцій буде дуже високою.

Очевидно, що вторгнення росії 24 лютого продемонструвало, що санкції не спрацювали як форма стримування. Існує багато причин цього провалу. Найбільш очевидний фактор має мало спільного із західною економічною політикою. Імперський контроль над Україною вже давно є головним стратегічним пріоритетом Владіміра Путіна. Путін продемонстрував стійку віру в те, що український суверенітет є фікцією і що країна є частиною «Новоросії». Хоча анексія Криму та окупація Донбасу стали тактичними перемогами росії, вони були здобуті стратегічною ціною переорієнтації решти України на Захід. Відносно міцні демократичні норми в Україні також стали підривним викликом для більш авторитарної форми правління Путіна. В умовах, коли вікно можливостей вплинути на події в Україні зменшується, малоймовірно, що будь-яка суто економічна загроза, незалежно від того, наскільки точно вона була сигналізована, змогла б стримати російську агресію.

Що стосується економічного державного розрахунку, то сприйняття Путіним розрахунку витрат і вигод, ймовірно, змусило його відкинути загрозу санкцій. Після раунду санкцій проти росії 2014 року Путін проводив політику, чітко спрямовану на «санкційну стійкість» економіки. Це включало накопичення валютних резервів на суму понад 600 мільярдів доларів, зменшення залежності від зовнішніх запозичень для фінансування російського боргу, диверсифікацію від долара та переорієнтацію торгівлі на Китай. Російські контрсанкції проти Європи після 2014 року стимулювали додаткове імпортозаміщення сільськогосподарських товарів, зміцнивши уявлення про стійкість російської економіки. Ці зусилля виявилися марними; російське виробництво і фінанси залишаються залежними від доступу до зовнішнього світу. Тим не менш, і Путін, і зовнішні спостерігачі вважали, що російські зусилля з підвищення стійкості були успішними. До лютого 2022 року експерти дійшли висновку, що «[російські економічні чиновники] дуже пишаються, і у них є на це вагомі підстави, роботою, яку вони виконали, щоб зробити російську економіку більш стійкою до санкцій». Водночас залежність Європи від російських енергоносіїв, ймовірно, переконала Путіна в тому, що росія домінує в питанні ескалації економічних санкцій.

Нарешті, ймовірність міцної багатосторонньої співпраці напередодні санкцій була туманною до вторгнення. Європейські лідери надали росії достатньо риторичного простору для маневру, щоб знизити ймовірність колективного тиску. Наприклад, виступаючи в Європарламенті в січні 2022 року, Макрон сказав: «Це добре, що Європа і США координують свої дії, але життєво важливо, щоб Європа вела свій власний діалог з росією». У тій же промові він запропонував ЄС укласти з Москвою окрему угоду про безпеку. Ця риторика в поєднанні з його шаленою човниковою дипломатією з Путіним свідчить про те, що Макрон віддає перевагу незалежному європейському підходу. Так само канцлер Німеччини Олаф Шольц неодноразово вагався, чи відповідатиме Німеччина на російське вторгнення призупиненням будівництва газопроводу «Північний потік-2». Хоча трансатлантична координація політики насправді була важливою, було важко дати Москві сигнал про це, не повідомляючи при цьому про план тактичних санкцій. Було зрозуміло, що росія недооцінила потенціал економічних санкцій, які були фактично запроваджені.

Провали примусу в російсько-українській війні

Після вторгнення 24 лютого Сполучені Штати, Європейський Союз та країни-союзники запровадили низку економічних санкцій, спрямованих на покарання російської економіки. Ці заходи включали відключення найбільших російських фінансових установ від системи SWIFT, заморожування російських активів у країнах, що запровадили санкції, а також введення низки обмежень на імпорт та експорт. Російські посадовці публічно визнали, що були здивовані масштабом і глибиною санкцій, запроваджених після лютневого вторгнення.

Два елементи здивували російських чиновників найбільше. Першим було скоординоване заморожування приблизно 300 мільярдів доларів резервів російського центрального банку, що зберігаються в юрисдикції країн, які запровадили санкції. Хоча росія подбала про виведення активів зі Сполучених Штатів, чиновники виявилися не готовими до того, що європейські чиновники діятимуть у подібний і скоординований спосіб. Другим стала хвиля оголошень західних транснаціональних корпорацій про вихід з російської економіки або продаж своїх активів. Ці заяви мали ефект зараження: за кілька місяців їхня кількість стрімко зросла з 250 до 1000.

Негайний вплив санкцій на російську економіку був значним. Рубль різко впав у ціні по відношенню до долара, обвалившись з довоєнного курсу 75 рублів за долар до мінімуму в 143 рублі за долар 3 березня. Москвичі стояли в довгих чергах до банкоматів, щоб зняти свої заощадження, що викликало занепокоєння з приводу перебоїв у роботі банків. Центральний банк росії не мав іншого вибору, окрім як підвищити облікову ставку більш ніж на тисячу базисних пунктів до понад 20%.

Офіційні особи США та їхніх союзників почали обмірковувати можливість економічного примусу, щоб змусити росію зупинити своє вторгнення. Один із способів, у який запроваджені санкції можуть бути успішними, - це якщо економічний біль, якого вони завдають, перевищує очікування держави-об'єкта. Крім того, існують додаткові шляхи, за допомогою яких економічні санкції можуть змусити змінити поведінку, виходячи за рамки раціонального аналізу витрат і вигод для національних інтересів країни-об'єкта санкцій. Наприклад, якщо лідер, проти якого спрямовані санкції, боїться заворушень еліт або мас, він може бути змушений погодитися їх вимоги, щоб утриматися при владі. У перші тижні війни газета «Нью-Йорк Таймс» писала, що саме на це сподіваються як американські, так і європейські чиновники:

Однак, знову ж таки, ці сподівання виявилися безпідставними. Менш ніж через тиждень американські та європейські чиновники визнали, що скоригували свої очікування в бік затяжного конфлікту. Росія виявила мінімальну зацікавленість у припиненні війни. У подальших інтерв'ю представники адміністрації Байдена чітко дали зрозуміти, що мета режиму санкцій змістилася від примусу до заперечення.

Причини невдачі економічного примусу збігаються з причинами невдачі стримування. Як правило, примушувати завжди складніше, ніж стримувати, оскільки відступати від політики політично дорожче, ніж ніколи її не здійснювати. У той момент, коли росія вирішила розпочати повномасштабне вторгнення, ситуація, яка і без того була складною для економічного виміру державного управління, стала ще складнішою. Це було особливо актуально з огляду на те, які ставки ставила росія у своєму вторгненні в Україну. Перед обличчям таких вимог навіть найслабші та найбідніші уряди країн-мішеней здатні протистояти економічному тиску. За останні півстоліття санкції під проводом США підірвали економіку Ірану та Венесуели, спричинивши значні внутрішні заворушення в обох країнах. Тим не менш, жоден з цільових режимів не відповів помітними поступками.

Росія є сильнішим і потужнішим гравцем, ніж Іран чи Венесуела. Режим Путіна відповів на санкції поєднанням економічної та репресивної політики. З економічного боку, уряд і центральний банк ініціювали низку мікро- та макроекономічних заходів, спрямованих на запобігання відтоку коштів з банків і зниження інфляційного тиску. Уряд заборонив росіянам переказувати валюту за кордон, в тому числі для обслуговування іноземних кредитів. Федеральні витрати зросли, щоб протистояти падінню інвестицій у бізнес і споживчих витрат. У політичному плані уряд Путіна розпочав жорстоке придушення внутрішніх заворушень, заарештовуючи протестувальників і цензуруючи негативне висвітлення конфлікту. Як пояснив економіст Сєргєй Гурієв, «центральний банк підтримується ОМОНом».

Озираючись назад, надія на те, що росія піддасться економічному тиску Заходу, виявилася марною. Однак слід зазначити, що економічний тиск росії на європейські країни також не призвів до жодних поступок у підтримці України. На початку війни існували глибокі побоювання, що припинення росією експорту енергоносіїв спровокує внутрішній тиск у цих країнах з метою досягнення домовленостей з Москвою. Росія періодично призупиняла постачання енергоносіїв до Європи у 2022 році, посилаючись на технічні труднощі з трубопроводами. Попри цей економічний тиск, допомога Україні з боку Європейського Союзу продовжувала надаватися безперешкодно. Стійкість ЄС до економічного тиску зрівнялася зі стійкістю росії.

Санкції як інструмент заперечення в російсько-українській війні

До весни 2022 року меседжі американських і європейських чиновників перейшли від використання економічних санкцій як інструменту примусу до використання їх як інструменту заперечення - тобто для стримування і нанесення шкоди російській державі. Ця стратегія заперечення мала два напрямки. Перший полягав у тому, щоб обмежити здатність росії продовжувати війну в Україні, погіршивши її здатність замінити військову техніку, знищену під час війни. Не випадково перші секторальні санкції, запроваджені після вторгнення 24 лютого, були спрямовані проти російської оборонно-промислової бази. Попри зростання напруженості протягом попереднього десятиліття, росія стала надзвичайно залежною від імпорту напівпровідникових мікросхем для свого оборонного сектору і не мала власного потенціалу для заміни. Намір завдати шкоди російському військово-промисловому комплексу був чітко висловлений в офіційному дискурсі США та ЄС.

Другою метою було послабити російську економіку загалом. Через два місяці після вторгнення міністр оборони Ллойд Остін заявив: «Ми хочемо бачити росію ослабленою до такої міри, щоб вона не могла робити те, що вона зробила, вторгнувшись в Україну». Росія за часів Путіна прагнула відігравати роль підривника зусиль у світовій політиці, намагаючись впливати на вибори в Європі та режими на «Глобальному Півдні». Будь-яка політика, здатна послабити російський потенціал, не лише зменшить російську військову загрозу, але й пом'якшить ревізіоністські цілі росії в усьому світі.

Наскільки добре санкції спрацювали як інструмент заперечення російського військового потенціалу і потенціалу проєкції сили? Докази тут неоднозначні. Найбільшим успіхом, схоже, стало обмеження здатності росії закуповувати високотехнологічні ресурси - високоточні верстати і напівпровідникові чіпи - необхідні для стратегії ведення війни. Хоча російські посадовці публічно відкидають вплив західних санкцій, чимало чиновників, включно з Путіним, визнали біль, спричинений санкціями щодо високотехнологічних товарів.

Це не означає, що росія не змогла закупити високотехнологічні компоненти. Численні доповіді висвітлюють канали, якими ці компоненти потрапляють до росії. Ці шляхи включають: використання аутсорсингових виробничих потужностей у країнах зі слабшим експортним контролем, імпорт товарів подвійного призначення, які дозволяють канібалізувати з них комп'ютерні чіпи, розвиток торговельних маршрутів через треті країни і сплеск імпорту з Китаю. Тим не менш, навіть ці звіти свідчать про те, що росія не змогла задовольнити довоєнний попит на імпортні компоненти. Схоже, що саме в цьому секторі заперечення виявилося найуспішнішим.

Тим не менш, стратегія заперечення ускладнила, але не послабила військові зусилля росії в Україні. Частково це пояснюється тим, що росія знайшла заміну власним військовим технологіям через «Коаліцію під санкціями» - іншими словами, росія імпортувала військову техніку з інших країн, що перебувають під жорсткими санкціями США. І Іран, і Північна Корея прагнули виконувати роль «чорних лицарів», експортуючи значні обсяги озброєнь до росії. Іран передав росії ліцензію на виробництво вдосконаленої версії іранського ударного дрона Shahed-136 в особливій економічній зоні «Алабуга». Заявлена мета - виготовити шість тисяч дронів до 2025 року. Північна Корея поставила росії значну кількість артилерійських боєприпасів. За даними української розвідки, північнокорейський імпорт дозволив росії уникнути катастрофічної ситуації на полі бою.

Докази загального ослаблення російської економіки також неоднозначні. Попри прогнози, зроблені в березні 2022 року, що економіка росії скоротиться від 10% до 15% у перший рік після запровадження санкцій, фактична цифра виявилася набагато меншою: приблизно 2%. На другий рік війни валовий внутрішній продукт росії, за прогнозами, зріс від 2% до 3%. Зростання державної підтримки протягом останніх двох років значно пом'якшило макроекономічний вплив санкцій. Російський експорт нафти, в тому числі до європейських країн, дозволив країні продовжувати отримувати значні експортні надходження.

Слід зазначити, що російська економіка зіткнеться зі значними проблемами в майбутньому. Оговтавшись від початкового шоку від санкцій, рубль знижувався в ціні по відношенню до долара протягом більшої частини 2023 року, не в останню чергу через те, що інфляція перевищила 7%. В економіці відчувається гостра нестача робочої сили. Колишня чиновниця російського центрального банку Олександра Прокопенко описує Путіна як такого, що стоїть перед трилеммою, що неможливо вирішити: фінансування війни, що триває проти України, підтримання рівня життя споживачів і забезпечення макроекономічної стабільності. Проте труднощі, з якими стикається російська економіка, є радше результатом війни, що триває в Україні, ніж наслідком санкцій. Неважко знайти повідомлення в ЗМІ, які свідчать про те, що санкції самі по собі мали мінімальний вплив на російську економіку. Опитування громадської думки на початку 2023 року показало, що переважна більшість росіян не переймається санкціями.

Чому санкції не спрацювали краще як інструмент заперечення? Тривалі товарні ембарго створюють іншу політичну динаміку, ніж фінансові санкції. Уряд Сполучених Штатів зміг зробити долар зброєю завдяки домінуванню американських ринків капіталу у світових фінансах. Співпраця інших ключових фінансових центрів робить ці санкції ще простішими для впровадження. За останню чверть століття системно важливі банки інвестували значні суми у комплаєнс санкцій. Сукупний ефект полягає в тому, що більшість фінансових санкцій, запроваджених США, призведуть до негайних і значних економічних втрат.

Стратегічні ембарго, однак, мають інші необхідні умови для того, щоб мати значний економічний вплив. Багатостороннє співробітництво є набагато важливішим для забезпечення дотримання санкцій усіма виробниками товарів, проти яких вони спрямовані. Це стосується і країн, які можуть виступати в ролі транзитних коридорів між державами, що запровадили санкції, та країнами-об'єктами санкцій. Координація з приватним сектором також має очевидне значення. Нарешті, якщо метою є заподіяння шкоди макроекономіці країни-об'єкта, держави, що запроваджують санкції, повинні бути готові поставити цю мету на перше місце. Це означає, що країни, які запроваджують санкції, повинні бути готові нести витрати, які можуть зашкодити здоров'ю їхньої власної економіки.

Якщо поглянути на заборонні санкції проти росії, то майже жоден з цих критеріїв не виконується. Окрім Ірану та Північної Кореї, ключові країни-виробники, такі як Китай, не повністю дотримуються санкцій. Існує кілька транзитних коридорів між експортерами промислової продукції та росією на Південному Кавказі, в Центральній Азії, на Близькому Сході та Далекому Сході, які можна побачити. Дотримання санкцій у приватному секторі також не таке надійне, як у фінансовому секторі - не в останню чергу тому, що деякі з цих компаній все ще просуваються по кривій навчання щодо дотримання санкцій та експортного контролю. Наприклад, у відповідь на повідомлення про те, що вироблені в США напівпровідники потрапляють до російського оборонного сектору, Асоціація напівпровідникової промисловості пояснила: «У нас є суворі протоколи для усунення недобросовісних учасників з наших ланцюгів постачання, але з урахуванням того, що щороку у світі продається один трильйон мікросхем, це не так просто, як перемкнути вимикач». Цілком можливо, що з часом фірми нефінансового сектору запровадять більш ефективні механізми дотримання вимог. Однак варто пам'ятати, що преференції приватного сектору в торгівлі високими технологіями можуть суперечити преференціям держав, які застосовують санкції. Крім того, покарання за порушення експортного контролю є менш суворими, ніж у фінансовому секторі.

Нарешті, країни G7 навмисно повільно просувалися до обмеження імпорту енергоносіїв з росії та встановлення верхньої межі ціни на експорт нафти з цієї країни. Хоча Сполучені Штати запровадили деякі негайні обмеження, вони мали незначний вплив на енергетичні ринки. Європейському Союзу знадобився майже рік, щоб заборонити імпорт нафти морським транспортом, майже стільки ж часу, скільки знадобилося «Великій сімці», щоб спробувати встановити верхню межу ціни на російський експорт нафти. Зрештою, Європейський Союз запровадив суворі обмеження на імпорт нафти, нафтопродуктів, скрапленого природного газу та вугілля з росії - але у 2023 році ЄС імпортував рекордні обсяги російського скрапленого природного газу.

У цьому немає нічого дивного. Існує безліч доказів того, що навіть між воюючими державами торгівля може тривати в секторах, які не мають безпосереднього впливу на поле бою. Санкції на експорт російської нафти на початку 2022 року сколихнули б світові енергетичні ринки і мали б катастрофічний вплив на європейську економіку. Державний департамент США пояснив: «Ми не маємо стратегічного інтересу в скороченні глобального постачання енергоносіїв, що підвищило б ціни на енергоносії в усьому світі і збільшило б прибутки Путіна». Верхня межа ціни G7 була розроблена для того, щоб утримати російську нафту на світовому ринку, зменшивши при цьому російські прибутки. Росія, у свою чергу, використовувала тіньовий танкерний флот, щоб уникнути санкцій - але це не зупинило експорт енергоносіїв. Як зазначає Марія Грінберг, торгівля між ворогуючими державами все ще може бути логічним результатом: «держави продовжують торгувати товарами, які є необхідними для внутрішньої економіки, але які можна отримати лише від опонента, тому що жертвувати цією торгівлею означало б погіршити довгострокову безпеку держави». Однак, як тільки з'являться очікування більш тривалого конфлікту, супротивники вживатимуть заходів для скорочення транскордонної торгівлі та торгівлі з третіми сторонами. До кінця 2023 року ЄС та уряди країн-членів реалізовували низку різних стратегій, спрямованих на скорочення імпорту російських енергоносіїв. ЄС оголосив про свій намір відмовитися від російських енергоносіїв до 2027 року.

Оскільки Європа диверсифікувала свої джерела енергоносіїв, варто зазначити, що спроби росії відмовитися від неї, у свою чергу, також провалилися. Хоча такі країни, як Індія та Китай, із задоволенням купують російську нафту, вони готові це робити, оскільки можуть купувати її зі значною знижкою через обмеження ціни, встановлене «Великою сімкою». Крім того, скорочення закупівель природного газу в Європі ще довго болісно позначатиметься на російській економіці. Росія не може просто перенаправити свій природний газ до Китаю чи інших покупців без будівництва необхідних трубопроводів. На це піде щонайменше десятиліття. Наприкінці 2022 року Міжнародне енергетичне агентство дійшло висновку: «Вторгнення росії в Україну спонукає до повної переорієнтації світової торгівлі енергоресурсами, в результаті чого позиції росії значно погіршилися.... [Р]озрив стався зі швидкістю, яку мало хто міг собі уявити.... Росії не вдається знайти ринки для всіх потоків, які раніше йшли до Європи». Росія також переоцінила свою здатність використовувати контрсанкції як інструмент заперечення.

Висновки

У літературі, присвяченій санкціям, тривають суперечки щодо їхньої відносної ефективності як інструменту державного управління. Однак існує консенсус, що - за інших рівних умов - санкції проти великих держав мають менше шансів на успіх. Великі держави, швидше за все, володіють стратегічними резервами і можливостями, необхідними для того, щоб протистояти тривалому економічному тиску. Крім того, майже за визначенням, великі держави передбачають часті конфлікти з суперниками, які накладають санкції. Очікування майбутнього конфлікту ще більше знижує ймовірність успішного торгу щодо примусу. Нарешті, санкції навряд чи змусять великі держави, проти яких вони спрямовані, відмовитися від території, завойованої ціною крові та скарбів. В історії економічного державотворення кількість випадків, коли держава, а тим більше велика держава, погоджувалася поступитися територією у відповідь на економічні санкції, зникаюче мала. Найімовірнішим результатом у відповідь на максимальний економічний тиск є або військова ескалація з боку об'єкта (як у випадку з Японією в 1941 році), або з боку накладаючої сторони (як у випадку зі Сполученими Штатами в Іраку та на Балканах у 1990-х роках). Тому не дивно, що санкції провалилися як інструмент стримування і примусу в російсько-українській війні.

Західні країни дедалі частіше розглядають санкції як інструмент заперечення, тобто послаблення сукупної сили актора, проти якого вони спрямовані. Російсько-український випадок висвітлює численні політичні виклики, пов'язані з використанням санкцій як форми заперечення щодо великої держави. Така стратегія створює динаміку, відмінну від динаміки санкцій, що застосовуються як інструмент стримування або примусу. Для того, щоб стратегія заперечення працювала, необхідна багатостороння співпраця, яка гарантує, що об'єкт не зможе знайти альтернативу санкційним товарам. Це, в свою чергу, вимагає інституційного механізму, який зробить співпрацю стійкою і примусовою в довгостроковій перспективі. Приватний сектор повинен мати необхідні механізми дотримання санкцій для забезпечення їхнього виконання. Крім того, санкції мають бути сумісними зі стимулами, тобто накладаючі сторони не повинні нести довгострокові економічні витрати в процесі застосування санкцій.

Більшості з цих умов не існувало в санкціях проти росії за її діяльність проти України. Росія не виконала жодного з цих критеріїв у своїх контрсанкціях проти Заходу. Сполучені Штати зіткнулися з труднощами у виконанні цих критеріїв. Багатостороннє співробітництво на Заході було міцним, але воно не було ані глобальним за масштабами, ані інституційно оформленим. Приватний сектор відставав у впровадженні та забезпеченні виконання. А природа російсько-європейської торгівлі виступає проти повного ембарго.

Чи означає це, що санкції були контрпродуктивними? Не обов'язково. Хоча санкції, можливо, і не стримали росію, залишається ймовірним, що вони досягли успіху як більш загальна форма стримування. Якщо інші актори розглядали можливість подібних ірредентистських порушень територіального суверенітету, але були переконані каральним характером російських санкцій, це було б значним політичним досягненням. Крім того, санкції також слугують засобом примусу до виконання норм. Порушення територіального суверенітету у Вестфальському розумінні є одним з найбільш трансгресивних актів у сучасній світовій політиці. Цілком логічно, що держави, які захищають ці норми, повинні використовувати санкції. Нарешті, санкції можуть прискорити - з обох сторін - досягнення необхідного рівня економічної автономії. Чим менше Європа залежить від імпорту російських енергоносіїв, наприклад, тим менше на континенті буде тривоги за майбутнє.

Однак це все вторинні аргументи на користь санкцій, запроваджених після вторгнення росії в Україну. Що стосується первинних аргументів, то у якості форми стримування або примусу санкції провалилися. Вони виявилися скромно корисними як інструмент заперечення. Застосування росією контрсанкцій також провалилося. У ретроспективі очікування, що санкції вплинуть на хід російсько-української війни, виявилися безпідставними.

Я вдячний Крістоферу Міллеру за його відгук на попередній проєкт, а також учасникам конференції «Америка у світі», що відбулася в лютому 2024 року, за їхні вдумливі коментарі.