Зміна уряду – вияв демократії
Демократія передбачає, що з волі народу політичні сили та уряди змінюють одна одну при владі.
У розвинених країнах цей процес впливають такі фактори:
Політика та внутрішні процедури партії у владі, її політичні союзники, штаб.
Процедури державного управління, роль та фактичні дії державної служби, особливо її вищих чиновників.
Наявність, роль та дії глави держави.
Варіанти умов зміни уряду, зміни та виклики
Варіанти умов зміни уряду
Є кілька основних варіантів зміни уряду, які мають свої особливості:
загальнонаціональні вибори, які приводять до влади нову більшість
зміна лідера політичної сили при владі
нова домовленість між фракціями парламенту, у тому числі переформатування коаліції
політична сила та її лідер при владі виграють чергові вибори
Зміни та виклики при зміні уряду
При зміні уряду може змінитися його структура та склад у центрі та на місцях, методи роботи, напрями та пріоритети політики.
Для функціонування уряду зміна представляє подвійний виклик:
Новий уряд зацікавлений якнайшвидше почати реалізовувати свою політику
При цьому необхідно забезпечити послідовність державного управління, уникнути нестійкості та провалів.
Розвинені країни оцінили важливість процесу переходу влади
Країни розвиненої демократії у своєму розвитку визнали доцільність встановлення певних формальних рамок для процесу зміни уряду при владі, які б дозволяли:
мінімізувати пов'язані з цим ризики
згладити можливі конфлікти
забезпечити оптимальну тривалість процесу переходу
підвищити його ефективність та результативність.
Українська ситуація потребує покращення
За період незалежності змінилося чотирнадцять урядів
Щоразу перехід влади відбувався без будь-яких правил
Замерле державне управління при зміні уряду стало традицією
Ніхто не робив спроб проаналізувати цю ситуацію та вдосконалити процес
На основі досвіду різних країн слід розробити формальні правила переходу влади для України
Загальні рамки переходу влади до нового уряду
Етапи переходу, аспекти, учасники, інституційна база
Етапи переходу влади
Процес зміни уряду при владі складається з трьох етапів:
Підготовка до зміни уряду
Перехідний період
Прийняття повноважень новим урядом та його перші дії.
Учасники та аспекти переходу влади
У процесі переходу владних повноважень від однієї правлячої партії її послідовниці задіяно три групи дійових осіб:
Уряд, що складає свої повноваження, у тому числі його голова, його радники та служба (секретаріат);
Глава уряду, який приймає повноваження. та його головні політичні радники;
Державна служба, зокрема головний державний службовець
Дії всіх учасників охоплюють два аспекти:
адміністративно-інституційний, зокрема структура уряду та призначення на відповідні посади
політичний, тобто формування та здійснення державної політики
Інституційна база переходу
Країни розвиненої демократії мають схожість інституційної основи переходу влади:
кар'єрна (професійна) державна служба, за якої державні службовці політично нейтральні та залишаються на своїх посадах при зміні правлячої партії;
певний орган чи структурний підрозділ центральної виконавчої, який грає ключову роль переході влади від старого уряду новому.
Співіснування політичних посад та державних службовців, які залишаються на своїх посадах, дає можливість узгоджувати впровадження нової політики з послідовністю державного управління.
Регулювання процесу переходу влади
Варіанти регулювання переходу влади
Основи влади та її переходу від однієї політичної сили до іншої визначені у конституціях. Види регулювання процедури переходу:
нормативно-правові документи
набори неформальних, але досить стійких традицій та звичаїв
Компоненти нормативної бази:
Специфічно-процедурні документи (регламенти, положення про органи влади)
Загальнорекомендаційні документи (кодекси поведінки чиновників, керівників)
Посадові інструкції чиновників
Спеціальні документи, присвячені окремо взятим виборам чи вузьким сферам
Підготовка до переходу влади
Стадія підготовки до переходу влади
Підготовка здійснюється до дня виборів та оголошення результатів. Краще її розпочинати до офіційного старту передвиборчої кампанії.
Ефективна та детальна підготовка має велике значення.
Головні дійові особи – потенційні кандидати на посаду прем'єр-міністра з їхніми командами та чиновники чинного уряду.
Потенційні кандидати готують програми своїх урядів, готують рішення щодо структури, кандидатур та процедур уряду.
Дії державної служби, контакти з політиками
Підготовка: дії держслужби
У процесі передвиборчої кампанії чиновники державної служби:
Відповідно до формальних правил надають політичним силам інформацію, зокрема фактичні дані та їх аналіз, уникаючи висновків та рекомендацій.* У Новій Зеландії за 4-6 тижнів до виборів уряд публікує звіт та ситуації в країні та своїй діяльності.
Готуються до приходу нового уряду, вивчаючи програми та виступи потенційних переможців. Мета – бути максимально спроможним відразу почати працювати під новим політичним керівництвом, мати готовий аналіз та рекомендації щодо виконання його програми.
Контакти держслужби з потенційним урядом
У деяких країнах передбачені безпосередні контакти вищих державних службовців із потенційними кандидатами на пост прем'єр-міністра. У Канаді урядовий секретар (глава держслужби) за дорученням чинного прем'єра за 6 місяців до виборів:
Зустрічається з лідером партії – потенційного переможця виборів, інформує його про масштаб та характер роботи з підготовки та зміни уряду, надає інформацію, необхідну для ухвалення ключових адміністративних рішень.
При необхідності зустрічається з командою та радниками цього лідера
Інформує чинного прем'єра про ці зустрічі, не розкриваючи їх змісту
Перехідний період
Перехідний період триває від моменту офіційного оголошення результатів виборів до призначення повного складу нового уряду
Є два види перехідного періоду зі своїми особливостями:
коли результати виборів, очевидно, вказують, хто формує новий уряд. Тривалість переходу визначається традицією: у Канаді – десять днів, мови у Франції – може бути взагалі, у Новій Зеландії – до кількох тижнів.
коли за результатами виборів більшість чи коаліція невизначена, тривалість переходу визначається діями нових фракцій парламенту щодо досягнення політичного рішення та законодавчо встановленими рамками.
Чинний уряд у перехідний період
З моменту виборів уряд, що діє, втрачає політичну легітимність.
Традиційно прем'єр-міністр одразу робить заяву про відставку свого уряду.
До кінця перехідного періоду цей уряд продовжує діяти в опікунському режимі.
Опікунський режим – практика Нової Зеландії
У Новій Зеландії опікунський режим регулюється докладною нормативною базою. Передбачаються два варіанти:
Коли склад нового уряду зрозумілий, але ще не затверджений. «Опікунський» уряд виконує поточні функції, уникаючи нових ініціатив; з питань, що потребують негайного вирішення, діє за вказівкою нового уряду до його призначення
Коли склад нового уряду невизначений. «Опікунський» уряд виконує поточні функції, реалізує раніше затверджені рішення та програми. У разі виникнення питань, які потребують рішень із довгостроковими наслідками, слід:
відкласти ухвалення таких рішень до нового уряду;
якщо відкласти неможливо, вжити заходів тимчасового характеру;
Якщо тимчасові заходи неможливі, провести консультації з усіма фракціями парламенту та ухвалити рішення, яке підтримує більшість.
За дотримання «опікунського» режиму у всій виконавчій владі відповідають члени уряду, що йде, і його прем'єр-міністр.
Дії щодо забезпечення переходу влади – практика Канади
Секретар Кабінету завершує підготовку розширеної записки, презентує її новому прем'єру та його команді. Довідка охоплює дві групи питань:
адміністративні (політичні призначення, структура уряду та комітетів, процедури прийняття рішень)
політичні (поточна ситуація та тенденції, термінові питання, пропозиції щодо їх вирішення, обов'язкові дії нового уряду, такі як затвердження програми, виступ перед парламентом, іноземні контакти)
Новий та вихідний прем'єри та їх служби домовляються про формальності передачі влади, розпорядження документами, звільнення та зайняття приміщень
Новий прем'єр затверджує кандидатури урядовців, приймає рішення про зміну структури уряду
Чиновники та комадна нового прем'єра за його дорученням готують звернення-інструкцію для кожного члена уряду, присвячену правилам поведінки та роботи, а також пріоритетам кожного органу влади.
Прийняття влади новим урядом
У момент призначення новий уряд приймає всі офіційні повноваження та відповідальність, а попередній їх складає.
Зазвичай весь склад уряду призначається одночасно.
Можливі формальні заходи. У Канаді новий уряд урочисто приймає присягу, потім слідує офіційний обід, а після нього – перше засідання Кабінету, на якому його членам вручаються звернення-інструкції Прем'єр-міністра.
Весь процес вступу до влади до початку повноцінного функціонування нового уряду може тривати кілька тижнів. Проводиться ознайомлення, навчання, адаптація нових урядовців. Держслужба під керівництвом її глави надає необхідну підтримку.
Ризики уряду та держслужби
Є ризик, що новий уряд не довірятиме чиновникам, які працювали з його попередниками, і захоче замінити вищих чиновників людьми, у чиїй лояльності вони впевнені.
У цьому випадку перехід затягується, виникає додаткова нестабільність, що загострюється можливим недоліком кваліфікації та досвіду нових членів уряду. Це загрожує функціональною кризою нового уряду.
Уникнути цього допомагає професійний статус державних службовців, чіткі та стійкі процедури їхньої роботи, а також їхня ефективна підготовка до нового керівництва.
Перехід влади у міністерствах
Міністри, які мають повноваження, повинні співпрацювати зі своїми наступниками, незважаючи на політичні та інші розбіжності.
Нових міністрів слід ознайомити з роботою міністерств, основними програмами та терміновими питаннями.
Документи щодо роботи міністерства слід упорядкувати та офіційно передати новому міністру.
Новий міністр може дати доручення вищому державному службовцю свого міністерства (державному секретареві) підготувати йому розширену довідку про всі аспекти роботи міністерства.
Генеральний секретаріат уряду у Франції
ДСП – центр виконавчої влади (аналог Секретаріату Кабінету Міністрів України):
Надає всебічну підтримку, дає рекомендації та застереження новому уряду.
Готує необхідні нормативні документи для нового уряду (укази про призначення, структуру тощо)
Організує роботу урядових органів та Кабінету
Надає уряду юридичний супровід
Дає рекомендації щодо політичних рішень, але не коментує прийняті рішення
Готує та оновлює практичний посібник для членів уряду, забезпечує їхнє навчання
