Автори: Матьйо Булеж та Дункан Діпледж для RUSI
Оригінальний допис був опублікований 12 травня 2024 року
Оскільки невизначеність щодо майбутнього співпраці в Арктиці зростає, існує ризик того, що повзучі альтернативи посилять лінії розмежування між росією і Заходом.
Оскільки війна росії проти України триває вже третій рік, побоювання щодо її потенційного «перекидання» на Арктику залишаються високими. Оскільки Швеція і Фінляндія нещодавно вступили до НАТО, три речі стають зрозумілими. По-перше, в Арктиці де-факто стало «більше НАТО». По-друге, побоювання росії щодо стратегічного оточення не зникнуть найближчим часом. По-третє, лінія розмежування між росією і Заходом в Арктиці ще ніколи не була такою чіткою - зараз в регіоні існує те, що можна назвати «Сімка НАТО проти росії».
Це має значні наслідки для арктичної співпраці. «Арктична винятковість» - ідея про те, що виклики, які стоять перед регіоном, заохочують співпрацю, а не геостратегічну конкуренцію - яка так довго вважалася дороговказом у відносинах між вісьмома арктичними державами (Канада, Данія, Фінляндія, Ісландія, Норвегія, росія, США, Швеція і Фінляндія), майже розвіялася. Принцип «циркумполярності» (ідея про те, що «Арктична вісімка» повинна колективно визначати майбутнє регіону) також був розмитий. Вплив на постійних учасників (які представляють корінні народи Арктики) значною мірою залишився поза увагою.
Виклики, з якими зіткнулася Арктична рада (головний форум регіонального співробітництва) за останні два роки, є символічними для поточного стану справ у навколополярному регіоні. За кілька тижнів після повномасштабного вторгнення посії в Україну у 2022 році сім з восьми держав-членів (Канада, Данія, Ісландія, Фінляндія, Норвегія, Швеція та США) спільно «призупинили» свою участь у роботі Ради та її афілійованих органів. За повідомленнями, близько третини з 130 проєктів Ради були призупинені, нові проєкти заблоковані, а існуючі не можуть бути поновлені.
Поступово «Арктична сімка» знайшла способи відновити діяльність з мінімальною участю росії. Передача головування від росії до Норвегії у 2023 році пройшла без ускладнень. У лютому 2024 року Норвегія оголосила, що робочі групи Ради, де відбувається основна робота організації, будуть відновлені за участю всіх держав, включаючи росію, але лише у віртуальному форматі.
Проте, незважаючи на ці кроки з відновлення критично важливих функцій, все ще існують вагомі підстави для занепокоєння щодо майбутніх перспектив Арктичної ради. Ще під час розробки планів віртуальних засідань робочих груп Москва оголосила, що призупиняє свої щорічні внески [до бюджету] Арктичній раді, поки організація не відновить свою роботу в повному обсязі. З 2022 року росія обмежила доступ до наукових даних, які мають вирішальне значення для моніторингу зміни клімату, і особливо для оцінки потенційного впливу «бомб» з вуглекислого газу та метану, які вивільняються внаслідок танення російської вічної мерзлоти в рамках циклу зворотного зв'язку. Така ситуація негативно вплине на моделі прогнозування зміни клімату в цілому.
Ознаки посилення співпраці в Арктиці між росією та іншими членами так званого БРІКС+ (Бразилія, Індія, Китай, Південна Африка, Іран, Саудівська Аравія, Об'єднані Арабські Емірати, Єгипет і Ефіопія) викликали подальше занепокоєння тим, що Москва може готуватися до комерційної експлуатації «Арктичної зони російської федерації» (АЗРФ) незалежно від «Арктичної сімки». З огляду на китайські інтереси, така ситуація може завдати Москві довгострокової шкоди, оскільки у Пекіна може виникнути спокуса нав'язати власні погляди на управління Арктикою.
Тим часом росія не демонструє особливого бажання вирішувати навколополярні проблеми, пов'язані зі зміною клімату, правами корінних народів, управлінням біорізноманіттям і живими ресурсами, забрудненням довкілля і загрозою радіоактивного забруднення від ядерної діяльності радянських часів і сучасної ядерної діяльності.
На тлі всієї цієї невизначеності щодо майбутнього арктичного співробітництва і того, чи зможе вижити Арктична рада (не зраджуючи при цьому зобов'язань Заходу щодо України), військова активність в регіоні продовжує зростати. Вступ Фінляндії та Швеції до НАТО неминуче вимагає переоцінки оборонного планування Альянсу на «Великій Півночі» (що включає Північну Атлантику, Арктику і Балтику). Це, ймовірно, стане значним предметом суперечок з Москвою, особливо в умовах, коли вона починає керувати реструктуризацією командування на європейському і північному театрах, реконфігурацією сил і засобів, а також новими моделями навчань і тренувань.
З точки зору Москви, «розширення» НАТО ближче до російських кордонів підживлює відчуття не лише виправдання, але й посилення конвенційної вразливості. Більше того, крига, що тане в межах АЗРФ більше не є надійним джерелом захисту вздовж північного кордону росії, що ще більше посилює арктичну незахищеність Кремля. Власні арктичні сухопутні сили росії на європейській Крайній Півночі були значною мірою знищені військовими діями в Україні, які продовжуватимуть відволікати увагу і ресурси від арктичного театру військових дій.
Однак військова позиція Москви в Арктиці не змінилася в контексті повномасштабного вторгнення в Україну, і вона залишається зосередженою на нав'язливому контролі над АЗРФ і протидії активності НАТО. Широка багаторівнева мережа російських систем протиповітряної і берегової оборони, здатних діяти в Арктиці, залишилася на місцях вздовж АЗРФ і не зазнала значного впливу від війни проти України.
У цьому контексті - і судячи з відчуття конвенційної вразливості, що підживлює російську арктичну невпевненість - існує ризик того, що Москва може вдатися до більш відвертого брязкання ядерною зброєю і ескалації напруженості. Зберігається зовнішня ймовірність того, що росія може відновити випробування ядерної зброї на островах Нової Землі. Ситуація ускладнюється невід'ємним ризиком прорахунків, спровокованих нещасними випадками, інцидентами і тактичними помилками, які залишаються неконтрольованими через поточну відсутність ліній зв'язку.
Тим часом фрагментація навколополярного співробітництва закриває двері для дипломатичної діяльності, яка могла б допомогти розрядити напруженість і сприяти заходам з розбудови довіри. До 2022 року велися певні дискусії щодо відновлення спільних військових форумів або певної форми «кодексу поведінки», але вони швидко розвіялися, коли стали зрозумілими плани Москви щодо України. Шанси на передбачувану Арктику з точки зору військової безпеки стають дедалі меншими.
Ризик збройного конфлікту в Арктиці явно вищий, ніж був. Однак це не означає, що НАТО чи Москва більш схильні до конфлікту в Арктиці, ніж це було до нападу росії на Україну. З огляду на складність оперативного середовища, у Москви - або НАТО - мало стимулів для ескалації в Арктиці як такої, не кажучи вже про проведення там бойових операцій високої інтенсивності.
Поки що немає жодних ознак (принаймні публічно) того, що будь-яка зі сторін прагне змінити «фактичну ситуацію на місцях» щодо критично важливих міжнародних угод або навіть висунути претензії у сферах розбіжностей - наприклад, щодо того, як інтерпретувати Договір про Шпіцберген за Конвенцією ООН з морського права у її застосуванні до Північно-Східного проходу (включно з Північним морським шляхом, або ПМШ) і делімітації розширених континентальних шельфів.
Тим не менш, росія залишається рішуче налаштованою контролювати «свою» Арктику і Північний морський шлях. За останні кілька років послідовні хвилі нормативних актів дедалі більше обмежували прохід Північним морським шляхом, ставлячи його під жорсткий контроль Москви. Якщо, навіть незважаючи на наслідки зміни клімату, росія продовжить свою сумнівну інтерпретацію статусу ПМШ, або якщо Кремль намагатиметься ще більше обмежити прохід маршрутом (особливо для іноземних військових кораблів), може виникнути потреба в більш серйозному розгляді питання про проведення операції зі свободи судноплавства на чолі з США або НАТО, навіть якщо це збільшить ризик збройного зіткнення.
Ці питання набувають ще більшої актуальності в контексті відновлення інтересу США до справ у Арктиці в рамках Національної стратегії щодо Арктичного регіону (National Strategy for the Arctic Region - NSAR) на 2022 рік і Плану її реалізації на 2023 рік. Дійсно, NSAR досить чітко визначає захист свободи судноплавства в Арктичному регіоні відповідно до Конвенції ООН з морського права.
Наразі найбільш вірогідним сценарієм є те, що ми і надалі спостерігатимемо балансування і врівноваження сил НАТО і росії на Крайній Півночі в міру того, як обидві сторони пристосовуватимуться до реалій членства Швеції і Фінляндії в НАТО. Небезпека полягає в тому, що це може збільшити ризик того, що прорахунок, спровокований нещасним випадком, переросте в щось гірше. Збільшення присутності і платформ в мінливій Арктиці, безсумнівно, призведе до більшої кількості інцидентів, в тому числі екологічних і техногенних катастроф, основний тягар наслідків яких ляже на корінні народи та інші місцеві громади.
Крім того, ми очікуємо, що Арктика залишатиметься в підвішеному стані, доки та чи інша сторона не зробить крок до відновлення або виходу з Арктичної ради, або не спробує висунути претензії, які підривають зобов'язання, взяті всіма арктичними державами в Ілуліссаті в 2008 році (і знову в 2018 році) вирішувати свої суперечки відповідно до норм міжнародного права. Ширший ризик полягає в тому, що за відсутності навколополярного підходу повзучі альтернативи посилять лінії розмежування між росією і Заходом.
Наразі жодна зі сторін не виглядає готовою моргнути першою. Китай, тим часом, може спробувати скористатися фрагментацією управління Арктикою, щоб проштовхнути свій власний підхід «свобода для всіх». Тим часом, людська безпека і кліматичні зміни в Арктиці, схоже, погіршуватимуться.
