Як Америка може завадити відмивачам грошей фінансувати найстрашнішу громадянську війну в Африці.
У Судані розгортається гуманітарна та правозахисна катастрофа. Оскільки майже 11 мільйонів людей уже стали вимушеними переселенцями (три мільйони з них — діти), нині в країні проживає більшість людей, які залишилися без даху над головою внаслідок конфліктів у всьому світі, а її населення перебуває на межі великого голоду. Медична система, що руйнується, робить невідомим справжнє число загиблих на війні. Столиця Судану Хартум руйнується квартал за кварталом.
Може виникнути спокуса думати про цю трагедію як про ще один епізод багаторічного конфлікту. Основні комбатанти — Суданські збройні сили (SAF) та Сили швидкої підтримки (RSF), воєнізована група, яку SAF організували з ополченців, відомих як «Джанджавід», також допомагали вести війну в Дарфурі 20 років тому. Ця війна спровокувала перший у XXI столітті геноцид, і тепер геноцидне насильство повернулося до регіону Дарфур. У 2023 році, після того, як RSF звернулася проти своїх колишніх армійських благодійників і почала захоплювати великі території Судану, Сполучені Штати об'єдналися із Саудівською Аравією, щоб спробувати забезпечити припинення вогню.
Але ці зусилля США провалилися частково тому, що громадянська війна в Судані — це не просто відновлення старої напруги. У боротьбу вступили нові гравці — міжнародні гравці, чий внесок у насильство одночасно ускладнює конфлікт та надає нові можливості для його вирішення. Країни Близького Сходу бачать особливо привабливі можливості для експлуатації природних ресурсів Судану, доступу до його портів на Червоному морі, використання його як бази для боротьби з хуситами в Ємені, придушення продемократичних зусиль та посилення впливу ісламістських чи антиісламістських угруповань. Незаконний експорт золота став особливо важливим джерелом фінансування війни: Єгипет тепер купує золото, що походить із районів, контрольованих суданською армією. Об'єднані Арабські Емірати стали пунктом призначення для золота, здобутого на територіях, контрольованих RSF, і, ймовірно, країна постачає зброю RSF. Російська воєнізована компанія Вагнера також сприяє великомасштабним закупкам золота, контрольованого RSF, та надає RSF військову допомогу, наприклад, ракети класу «земля-повітря».
За підтримки обох партій з боку Конгресу США у лютому президент США Джо Байден призначив нового спеціального посланця у регіоні, досвідченого дипломата Тома Перріелло. Колишній член Конгресу, був творчим і невтомним у своїй ролі спеціального посланця в Демократичній Республіці Конго під час перебування на посаді президента Барака Обами, та його міцні зв'язки на Капітолійському пагорбі матимуть вирішальне значення для привернення уваги на високому рівні з боку Вашингтон.
Але найбільша зміна, яку Сполучені Штати можуть – і повинні – зробити – це різко посилити свій фінансовий тиск на тих, хто загострює війну, зокрема на Об'єднані Арабські Емірати, а також на Єгипет, Вагнера та Іран, який став важливим постачальником зброї. У короткостроковій перспективі ті, хто хоче принести мир до Судану, мають домовитися про значне припинення вогню та створити безпечні коридори для постачання гуманітарної допомоги. Ці переговори про припинення вогню також повинні приділяти першочергову увагу інклюзивній перехідній політичній угоді, яка є ключем до припинення насильства та закладення основи для ефективного майбутнього управління. Вкрай важливо також залучити громадянські групи до переговорів, щоб відобразити переважне прагнення суданського народу до миру. Однак для досягнення будь-якої з цих цілей необхідно протистояти жорстокій клептократичній системі, яка зараз фінансує війну.
Судан виготовляє багато золота. За даними Всесвітньої ради із золота, у 2022 році вона була 16-м за величиною виробником золота у світі та четвертим за величиною виробником золота в Африці після Гани, Малі та Південної Африки. Лідер RSF Мохамед Хамдан Дагало, колишній торговець верблюдами, широко відомий як Хемедті, встановив контроль над багатьма золотими копальнями Судану після того, як зблизився з Омаром аль-Баширом. Хемедті не є лояльною людиною: у 2019 році він вступив у партнерство з генералом SAF Абдель Фаттахом аль-Бурханом і скинув Башира, приєднавшись до перехідного уряду та заявивши про демократію. Через два роки він і Бурхан повалили своїх громадянських партнерів – це був четвертий подібний військовий переворот у постколоніальній історії Судану – перш ніж Хемедті звернувся проти Бурхана.
Проте залежність Хемедті від ОАЕ була послідовною. До кінця 2010-х років торгівля Хемедті золотом зробила його одним із найбагатших людей країни. Придбавши 2017 року одну з найприбутковіших шахт Судану, Хемедті використав це багатство, щоб закріпити лідируючі позиції в клептократичній політичній системі країни. У міру того, як його роль у торгівлі золотом зростала, його зв'язки з лідерами Дубая поглиблювалися; починаючи з середини 2010-х років, він постачав наймані сили для боротьби за інтереси ОАЕ як у Лівії, так і в Ємені.
Недавній аналіз Організації Об'єднаних Націй показав, що ОАЕ допомагають RSF, отримуючи золото, яке фірми, які потрапили під санкції, незаконно вивозять із Судану – часто у партнерстві з компаніями, пов'язаними з Вагнером, – і відмивають його, впорскуючи його на міжнародний ринок золота. Експертна група ООН щодо Судану встановила, що ОАЕ підтримуючи RSF у військовому відношенні, порушують ембарго ООН на постачання зброї. На початку нинішнього конфлікту SAF були краще озброєні, ніж RSF, і громадянська війна в Судані не могла тривати так довго без допомоги RSF з боку ОАЕ. ООН та низка засобів масової інформації повідомили, що ОАЕ надають RSF пряму військову допомогу у вигляді гаубиць, реактивних систем залпового вогню, бойових дронів та переносних ракет класу «земля-повітря».
Ця допомога дозволила RSF змінити баланс сил на свою користь у багатьох частинах Судану, включаючи Хартум та ключові місця на сході, такі як столиця штату Ель-Гезіра, житниця країни. До кінця 2023 року чотири з п'яти штатів регіону Дарфур, де тривали тривалі бойові дії, перейшли під контроль RSF, чиї війська руйнували та спалювали села, чинили сексуальне насильство та масові вбивства, а також перешкоджали постачанню гуманітарної допомоги. Значні операції з експорту золота також існують у районах Судану, що контролюються SAF: з початку війни SAF перемістили основний напрямок експорту золота з ОАЕ до Єгипту. Контрабанді золота до Єгипту приділяється менше уваги, але цей незаконний експорт також сприяє увічненню насильницького конфлікту.
Позбавлення суданських лідерів можливості контрабанди не лише зменшить їхню здатність продовжувати руйнівну боротьбу. Це також може завадити зусиллям Росії щодо підпорядкування України. Хемедті грав центральну роль у домовленостях, які дозволяють Росії отримати доступ до суданського золота на мільярди доларів, або імпортуючи його безпосередньо, або співпрацюючи з ОАЕ для відмивання його на міжнародні ринки золота як джерело щодо невідслідковуваних коштів. У липні 2023 року парламентський комітет Великобританії із закордонних справ опублікував звіт про роль Вагнера у фінансуванні війни Росії в Україні. У ньому наголошується, що «операції Вагнера щодо контрабанди золота з Судану мають велике значення, причому один [інтерв'юйований] назвав їх «критично важливими для здатності Росії протистояти значним санкціям, введеним проти неї за незаконне вторгнення в Україну». Вагнер, можливо, заробляє понад мільярд доларів на рік від незаконно купленого та експортованого суданського золота.
У другій половині 2023 року віцепрезидент США Камала Харріс, держсекретар Ентоні Блінкен, радник із національної безпеки Джейк Салліван та інші американські офіційні особи намагалися поговорити з лідерами ОАЕ, закликаючи їх припинити підтримку RSF. Однак ці зусилля не призвели до змін у політиці ОАЕ щодо Судану. Ця дипломатія має бути підкріплена значно більшим фінансовим тиском, насамперед коштом більш потужного використання інструментів боротьби з відмиванням грошей та мережевих санкцій, спрямованих як проти незаконної торгівлі золотом, так і незаконних постачань зброї.
ОАЕ вже давно стали гарячою точкою відмивання грошей. Він виступає як основний перевалковий пункт і пункт призначення для глобального відмивання грошей, від якого, за оцінками, він отримує до 20 відсотків свого ВВП. У 2020 році у звіті Фонду Карнегі за міжнародний світ говорилося, що «і лідери Еміратів, і міжнародна спільнота продовжують заплющувати очі на проблемну поведінку, адміністративні лазівки та слабку правозастосовну практику, які роблять Дубай глобально привабливим місцем для брудних грошей». Золотий сектор є ключовим об'єктом відмивання грошей. Самі ОАЕ визнали, що їхній сектор золота та дорогоцінних металів привабливий для злочинців і що вони мають робити більше, щоб зупинити потік брудних грошей та незаконного золота з таких країн, як Судан.
Хоча за останні кілька років ОАЕ зробили кілька ініціатив щодо очищення свого золотого сектора, конкретних результатів, як і раніше, мало. У 2022 році міністерство економіки країни надало нові рекомендації щодо відповідального пошуку золота, що включають незалежний аудит. Але ОАЕ має сумнівну репутацію, коли справа доходить до використання таких перевірок: у 2020 році британський суд встановив, що бухгалтерська фірма Ernst & Young «вступала в змову» з владою Дубая, щоб приховати докази того, що велика ювелірна фірма відмила мільярди доларів; суддя звинуватив бухгалтерську фірму у «професійних порушеннях» та «порушенні» «принципів сумлінності та об'єктивності».
ОАЕ неодноразово піддавалися доганам за відмивання грошей та незаконний імпорт золота. У грудні 2022 року Європейський Союз додав ОАЕ до свого списку «юрисдикцій третіх країн із високим рівнем ризику». Цей статус вимагає від європейських фінансових установ посилити комплексну перевірку транзакцій, що походять із певних країн.
Раніше того ж року Група розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF), міжурядовий орган, заснований у 1989 році для боротьби з відмиванням грошей у всьому світі, включила ОАЕ до сірого списку країн з вадами в системі боротьби з відмиванням грошей, заохочуючи банки та компанії посилити контроль за грошовими потоками із Дубая.
Керівництво ОАЕ відчайдушно намагалося вийти із сірого списку FATF. Дослідження МВФ 2021 року про вплив сірого списку на 89 країн показало, що приплив капіталу в країни сірого списку знижується в середньому майже на вісім відсотків ВВП. Transparency International стверджує, що реформи ОАЕ на папері ще не реалізовані, але наприкінці 2023 та на початку 2024 року ОАЕ відвідали ключові держави-члени FATF, щоб лобіювати їх виключення зі списку, і в середині лютого ці зусилля були винагороджені, коли FATF виключила країну з сірого списку. Геополітичні міркування, безсумнівно, відіграли вирішальну роль з огляду на вирішальне становище Дубая у близькосхідній дипломатії та енергетичній безпеці Європи.
Зусилля щодо дипломатичного вирішення суданської кризи активізуються: на додаток до рішення Байдена призначити спеціального посланця, у листопаді генеральний секретар ООН призначив нового посланця в Судані для підтримки миротворчих зусиль. Але Сполучені Штати та їхні партнери можуть зробити набагато більше для створення важелів впливу перед наступним етапом посередництва у Судані. Вашингтон та зацікавлені європейські уряди мають дати зрозуміти Дубаю, що, поки він фінансує війну та геноцид у Судані, вони продовжуватимуть збирати інформацію про будь-яке недотримання Еміратами стандартів FATF.
У червні 2023 року FATF оновила свою методологію рейтингування, приділивши особливу увагу «ефективності» реалізації, щоб відобразити той факт, що деякі країни приймають зразкові правила, але мало стежать за їх подальшим дотриманням. Сполученим Штатам та урядам інших країн слід активізувати збір розвідувальної інформації про відмивання грошей у Дубаї, ділитися висновками про прогалини в реалізації, передавати цю інформацію у FATF та продовжувати використовувати свій вплив усередині FATF, щоб виступати за закриття цих лазівок. В рамках цієї перевірки дуже важливо, щоб FATF провела незалежний аналіз джерел золота в ОАЕ. І ЄС має тримати ОАЕ у своєму «сірому списку» щодо відмивання грошей доти, доки Дубай не припинить незаконний імпорт суданського золота та озброєння RSF.
Сполученим Штатам також слід зазначити, що вони опублікують бізнес-консультацію з ОАЕ, аналогічну тим, які вони випустили для М'янми, Судану та Південного Судану, попереджаючи приватний сектор про відмивання грошей, ухилення від санкцій та корупційні ризики ведення бізнесу з ОАЕ та закликаючи до посилення комплексної перевірки у секторах високого ризику, таких як золото. Така рекомендація вплине на ОАЕ і може призвести до втрати доходів для країни, якщо американські підприємства стягуватимуть більш високі збори або процентні ставки для покриття витрат на застосування більш суворих заходів щодо дотримання вимог, а еміратські компанії зіткнуться з вищими бар'єрами для виходу на ринок США.
Крім того, Вашингтон має ввести санкції проти Еміратів та інших компаній, які беруть участь у незаконній торгівлі суданським золотом, особливо фірм, пов'язаних із Вагнером. Сполучені Штати робили це раніше, запроваджуючи санкції проти компаній ОАЕ, причетних до ухилення Росії від санкцій. Сполучені Штати та їхні європейські союзники також мають більш серйозно ставитись до санкцій щодо суданських утворень. Минулого року Сполучені Штати почали запроваджувати санкції щодо кількох суданських чиновників та компаній, які отримують прибуток від насильства. У січні ЄС вступив у боротьбу, наклавши санкції на шість суданських компаній за їхню роль у сприянні корупції та конфлікту в Судані.
Але ці санкції страждають на проблему, спільну для санкцій, введених по всій Африці. Особи, які потрапили під санкції, зазвичай не ведуть бізнес від свого імені, а працюють через підставні компанії та використовують імена членів сім'ї, партнерів чи навіть своїх неповнолітніх дітей. Уся мережа економічних інтересів, довірених осіб і посібників, що оточують ключових чиновників та цільові компанії, має бути піддана санкціям, щоб конфлікт, який фінансується потоком грошей, був суттєво порушений.
Більш ефективна стратегія санкцій буде націлена на мережі колабораціоністів та компаній, які підтримують ключових чиновників RSF та SAF, включаючи самих Хемедті та Бурхана. Санкції проти суб'єктів у третіх країнах та посилення санкцій проти Вагнера та Ірану також могли б допомогти, особливо якщо введення санкцій проти еміратських суб'єктів здається надто складним із політичного погляду. Сполученим Штатам та їхнім союзникам було б легше атакувати компанії та мережі в третіх країнах, таких як Центральноафриканська Республіка, Чад та Уганда, які беруть участь у постачанні еміратської зброї RSF.
Минулого року ЄС наклав санкції на посадових осіб, які беруть участь у ґендерному насильстві в Росії, Афганістані та інших країнах. Він може запровадити аналогічні санкції проти посадових осіб RSF та SAF, відповідальних за величезне зростання сексуального насильства в країні з початку останньої війни. І замість того, щоб кілька місяців вводити санкції, Сполучене Королівство, Сполучені Штати та ЄС повинні швидко і в унісон посилити ці мережеві санкції і взяти на себе зобов'язання оперативно їх оновлювати, щоб враховувати зміни, що розвиваються в компаніях. Нарешті, Сполученим Штатам слід внести поправки до свого указу 2023 року щодо Судану, щоб дозволити санкції, пов'язані з незаконною торгівлею природними ресурсами, аналогічно указу, що дозволяє санкції, пов'язані з природними ресурсами, проти підприємств у Демократичній Республіці Конго. Це значно полегшить накладення санкцій на трейдерів чи компанії, які купують конфліктне золото.
