Автори: Іво Даалдер та Карен Донфрід для Foreign Affairs
Оригінальний допис був опублікований 26 березня 2024 року
Про авторів:
Іво Даалдер - генеральний директор Чиказької ради з глобальних питань (Chicago Council on Global Affairs) і колишній посол США в НАТО.
Карен Донфрід - старша наукова співробітниця Белферського центру науки і міжнародних відносин Гарвардської школи Кеннеді і колишня помічниця держсекретаря США у справах Європи і Євразії.
Україна стікає кров'ю. Без нової військової допомоги з боку США українські сухопутні війська можуть не втримати оборону проти невблаганної російської армії. Палата представників Конгресу США має проголосувати за пакет надзвичайних видатків, який минулого місяця переважною більшістю голосів схвалив Сенат. Найнагальнішим пріоритетом є виділення коштів на поповнення артилерійських снарядів, ракет протиповітряної оборони, ракет великого радіусу дії та інших критично важливих військових потреб Києва.
Але навіть після того, як Україна отримає цю вкрай необхідну підтримку, залишається фундаментальне питання: як допомогти Україні убезпечити своє майбутнє. На це питання лідери НАТО повинні будуть дати відповідь, коли зберуться у липні цього року у Вашингтоні на свій 75-й ювілейний саміт.
Війна росії проти України стосується не лише території: йдеться про політичне майбутнє України. Кремль прагне, щоб майбутнє України вирішувалося в Москві, а не в Києві. Україна бореться за свободу визначати власне майбутнє - і переважна більшість українців хоче, щоб їхня країна стала членом НАТО і Європейського Союзу.
Минулого року ЄС розпочав переговори про вступ з Києвом. Але цей процес займе роки. Тим часом Україна прагне отримати запрошення до НАТО. Але країни НАТО розділилися в думках щодо того, коли Київ має приєднатися до Альянсу. Деякі члени Альянсу на чолі з країнами Балтії, Польщею та Францією хочуть, щоб Україна отримала офіційне запрошення на саміті у Вашингтоні в липні цього року. Вони вважають, що збереження вакууму безпеки в Європі спонукає Москву заповнити ці сірі зони військовим шляхом - як вона це зробила в Україні, Грузії та Молдові. Інші члени Альянсу, в тому числі Сполучені Штати і Німеччина, не готові рухатися так швидко. Прем'єр-міністр Нідерландів Марк Рютте, який йде у відставку і цілком може стати наступним Генеральним секретарем НАТО, висловив цю думку на Мюнхенській конференції з безпеки минулого місяця: «Поки триває війна, Україна не може стати членом НАТО».
Колишні високопосадовці пропонують різні ідеї для подолання цієї прірви. Одна з них полягає в тому, щоб направити Україні запрошення, але не діяти на основі цього запрошення до якогось пізнішого, невизначеного часу. Це було б порожнім жестом, оскільки жодні положення договору не застосовуватимуться, поки всі 32 члени Альянсу не ратифікують вступ України. Інша ідея полягає в тому, щоб запросити Україну розпочати переговори про вступ - модель, запозичена з процесу розширення ЄС. Але країни-кандидати на вступ до ЄС йдуть второваним шляхом, роками приймаючи і впроваджуючи законодавство ЄС. Еквівалентом НАТО є План дій щодо членства, але минулого року у Вільнюсі члени Альянсу погодилися, що Київ «переступив межу необхідності» у цьому процесі. Якщо мета і терміни переговорів про вступ не будуть чітко визначені, запрошення розпочати переговори залишить Україну в тому ж «ніде», де вона перебуває з 2008 року, коли у НАТО погодилися, що Україна «стане» членом Альянсу.
Вашингтонський саміт надає можливість подолати цю прірву і досягти консенсусу щодо України в Альянсі. Першим кроком є уточнення реформ, які Україна повинна завершити, і умов, які мають бути створені «на землі», перш ніж вона зможе приєднатися до альянсу. По-друге, НАТО має взяти на себе координацію військової допомоги, що надається коаліцією з понад 50 країн, і допомогти Україні побудувати сучасну, оперативно сумісну армію. Нарешті, лідери НАТО повинні посилити свою підтримку оборони України, надаючи сучасне озброєння, таке як ракети дальнього радіусу дії, яке деякі країни-члени НАТО неохоче надають.
Розбіжності у розумінні
На Вільнюському саміті замість того, щоб погодитися надати Україні бажане запрошення, лідери НАТО пообіцяли, що «майбутнє України - в НАТО», зазначивши при цьому, що вони нададуть запрошення лише тоді, «коли члени Альянсу погодяться і будуть виконані умови», відсунувши це питання на задній план.
Хоча очевидно, що Україна не отримає запрошення на саміті у Вашингтоні, формулювання у Вільнюсі пропонують шлях вперед: НАТО має роз'яснити, які «умови» мають бути виконані, а потім запросити Київ до прямих переговорів у рамках Ради Україна-НАТО про те, коли і як це можна зробити.
Для досягнення консенсусу між членами Альянсу лідери НАТО повинні домовитися про дві умови, які мають бути виконані до того, як вони офіційно запросять Україну приєднатися до Альянсу. По-перше, Україна повинна завершити демократичні, антикорупційні реформи та реформи в секторі безпеки, викладені в Щорічній національній програмі (Annual National Program) України - офіційній структурі, яка готує Україну до членства. На Вашингтонському саміті лідери НАТО повинні взяти на себе зобов'язання працювати разом, щоб допомогти Києву завершити ці реформи протягом року. По-друге, бойові дії в Україні мають припинитися. Поки в Україні триває активний військовий конфлікт, членство України в Альянсі може призвести до прямої конфронтації між НАТО і росією - а більшість членів НАТО не готові піти на такий ризик.
Перш ніж виконати другу умову, НАТО має визначити, що саме вона вважатиме задовільним завершенням бойових дій. Це не може бути закінченням війни, бо це передбачає мирну угоду, яку буде надзвичайно важко досягти найближчим часом. Поширена думка, що всі війни закінчуються шляхом переговорів, є хибною. Більшість війн закінчуються взаємним виснаженням або односторонньою перемогою; дуже мало війн закінчуються досягненням миру шляхом переговорів. В осяжному майбутньому найбільше, на що можна сподіватися, це на заморожений конфлікт - припинення бойових дій без політичного рішення.
На Вашингтонському саміті лідери НАТО мають домовитися про запрошення України, коли бойові дії фактично завершаться - або в результаті малоймовірної перемоги України, або завдяки тривалому припиненню вогню чи перемир'ю. Після завершення активного конфлікту Київ не повинен визнавати будь-яку втрату території на користь росії як остаточну, будь-яка зміна статус-кво має бути досягнута лише політичним, а не військовим шляхом.
Після вступу України до НАТО зобов'язання Альянсу щодо колективної оборони згідно зі статтею 5 поширюватиметься лише на території, які перебувають під контролем Києва. Ця умова буде болючою для Києва, оскільки українці побоюватимуться тривалого поділу країни. Але реальність замороженого конфлікту може призвести до того, що Київ вирішить консолідувати підконтрольну йому територію і зафіксувати членство в НАТО. Лідери Альянсу, можливо, захочуть дати зрозуміти, що якщо бойові дії відновляться через військові дії України, стаття 5 не застосовуватиметься.
Існують прецеденти надання гарантій безпеки країні зі спірними кордонами. Договір про взаємне співробітництво і безпеку між США і Японією, підписаний у 1960 році, зобов'язує США захищати лише «території під управлінням Японії», а не Північні території, захоплені Радянським Союзом по завершенні Другої світової війни (і окуповані росією донині). Аналогічно, вступ Федеративної Республіки Німеччина до НАТО в 1955 році поширив дію статті 5 лише на Західну Німеччину; комуністична Східна Німеччина, включно з демократичним анклавом Західного Берліна, була виключена [з умов застосування статті 5] до мирного возз'єднання країни в 1990 році. Перш ніж отримати членство, Західна Німеччина повинна була погодитися «ніколи не вдаватися до сили для досягнення возз'єднання Німеччини або зміни існуючих кордонів Федеративної Республіки Німеччина».
На минулорічному саміті НАТО у Вільнюсі українські посадовці зі зрозумілих причин були стурбовані тим, що «умови» - це код для постійно рухомих цільових орієнтирів. Якщо НАТО ніколи не визначить умови, вона завжди може додати перешкод, які Україна повинна буде подолати. Україна заслуговує на ясність, а НАТО має визначити термін для власної внутрішньої єдності і згуртованості. На цьогорічному саміті всі 32 члени Альянсу повинні об'єднатися навколо спільного розуміння шляху України до членства в НАТО.
НАТО біля керма
Безумовно, висування припинення збройного конфлікту як умови вступу України до НАТО дає Москві стимул продовжувати війну. Поки росія продовжує воювати, НАТО не прийме Україну в якості нового члена. Саме тому Київ і його союзники повинні продемонструвати свою рішучість; вони повинні переконати Москву, що вона веде війну, у якій неможливо перемогти. З цією метою лідери НАТО повинні домовитися про три додаткові заходи, спрямовані на зміцнення обороноздатності України і допомогу їй у створенні сучасної армії.
По-перше, НАТО має перебрати від США керівництво Контактною групою з питань оборони України - коаліцією з приблизно 50 країн, яка регулярно зустрічається для обговорення військових потреб України і вирішує, яка країна надасть необхідне обладнання. Розширення ролі НАТО інституціоналізувало б підтримку України з боку Альянсу, забезпечивши її безперервність у той час, коли прихильність США до України перебуває під питанням.
По-друге, НАТО має співпрацювати з Україною для того, щоб сформулювати довгострокове бачення розвитку її збройних сил. Нині численні коаліції зосереджені на різних її компонентах: розмінуванні, можливостях F-16, інформаційно-технологічній інфраструктурі, бронетехніці і артилерії, а також можливостях нанесення ударів на великі відстані. НАТО може і повинний координувати ці зусилля, що допоможе українським збройним силам стати повністю інтегрованими і оперативно сумісними.
По-третє, НАТО має заснувати тренувальну місію в Україні, перебравши на себе координацію тренувань українських військ з боку США, Великої Британії та інших окремих країн. Навчання має вирішальне значення для українських солдатів на полі бою сьогодні, а також для оперативної сумісності майбутніх ЗСУ.
Спільною метою цих трьох заходів є не зменшення участі окремих країн, а підвищення ефективності існуючих зусиль на підтримку України шляхом передачі їх у сферу компетенції НАТО. Інституціоналізація цих функцій в рамках НАТО дасть сигнал російському президенту Владіміру Путіну, що він не «пересидить» підтримку України з боку Заходу.
Остаточна стратегічна поразка Путіна
Проте жодні довгострокові зусилля не матимуть значення, якщо Україна програє війну. Саме тому НАТО має зміцнити оборону України і розглянути можливість надання Києву зброї, яка наразі не обговорюється, наприклад, американських ОТРК ATACMS і німецьких ракет дальнього радіусу дії «Таурус». На початку війни члени НАТО намагалися збалансувати підтримку України з необхідністю уникнути прямої конфронтації з росією. Країни НАТО обмежували види озброєнь, які вони надсилали, і обмежували способи, якими українським військам було дозволено їх використовувати (наприклад, жодних атак на російську територію).
Ці початкові вагання можна було зрозуміти, зважаючи на невизначеність щодо подальшої долі України. Але деякі країни були занадто обережними занадто довго. Деякі члени НАТО, такі як Німеччина і Сполучені Штати, висловлювали занепокоєння щодо відправки всього - від танків до винищувачів F-16. Але ситуація змінилась. Минулого року Бельгія, Данія, Нідерланди, Норвегія і Данія нарешті отримали схвалення США, і незабаром відправлять F-16, які допоможуть Києву протистояти російським авіаударам і завдати ударів у глибокому тилу ворога. Велика Британія і Франція були першими, хто минулого року надіслав ракети дальнього радіусу дії, що дозволило Україні вражати цілі в Криму.
Існує чітка межа між прямим протистоянням російським військам і наданням Україні засобів для самозахисту. Введення військ НАТО опинилось би не на тій шальці терезів. Але надання Україні тренувань, розвідки, спостереження, засобів глушіння і військової техніки - на правильній. Члени НАТО намагаються знайти правильний баланс між страхом перед ескалацією і вірою в стримування. Хоча країни НАТО повинні зберігати пильність, щоб уникнути ескалації, вони можуть зробити більше для того, щоб росія не перемогла.
Путін заперечує легітимність України як суверенної держави; він розглядає Україну як невід'ємну частину того, що він називає «русским миром». Проте, якщо його метою вторгнення в Україну було повернути Україну в орбіту росії, то він досягнув прямо протилежного. Війна розпалила шалений український націоналізм, якого раніше не існувало. І Україна вже ніколи не повернеться назад.
Більше того, розширення НАТО на схід, яке було однією з причин, наведених Путіним для вторгнення в Україну, лише продовжилося. Його дії зробили членство країни в НАТО більш імовірним, а не менш. І коли Фінляндія приєдналася до НАТО в квітні минулого року, що стало прямим наслідком вторгнення Путіна в Україну, сухопутний кордон НАТО з росією збільшився більш ніж удвічі. Вступ Швеції на початку цього місяця перетворив Балтійське море на «озеро НАТО». З усіх цих причин війна стала стратегічною поразкою росії. День, коли Україна офіційно вступить до НАТО, стане остаточною стратегічною поразкою росії - і тим безпечніше буде для України і всієї Європи.
