Кризовий менеджмент, як відомо, є реактивним, оскільки лідери намагаються оцінити, зважити та задати форму подіям, що швидко розгортаються. Але не завжди. Безпрецедентне попередження американських спецслужб восени 2021 року про підготовку росії до повномасштабного вторгнення в Україну створило не менш безпрецедентну можливість. Вже багато написано про кроки, які адміністрація Байдена зробила для публічного викриття російських планів, згуртування союзників і партнерів, запровадження санкцій і збільшення військової та фінансової підтримки України - кроки, які виявилися критично важливими для початкового успіху Києва у відсічі російським військам і зриву найграндіозніших амбіцій президента Владіміра Путіна. За цими кроками стояли, можливо, одні з найбільш послідовних зусиль з планування на випадок непередбачуваних ситуацій протягом останнього часу. Цей розділ розповідає цю історію, спираючись на мій досвід керівництва «Tiger Team», якій було доручено розробити план дій, що керував реакцією США. Це одночасно і перший погляд на історію, і конкретний приклад з управління кризовими ситуаціями в сфері національної безпеки. Моя мета - доповнити наше розуміння суті політики США більш глибоким розумінням процесу. Здатність передбачати і ретельно планувати майбутні кризи, яка була розкішшю в добрі часи, стане ще більш важливою в найближчі роки, коли Сполучені Штати зіткнуться з дедалі більш суперечливим і невизначеним стратегічним ландшафтом.
Політичний контекст
Президент Джо Байден вступив на посаду 20 січня 2021 року, пообіцявши протистояти Путіну, відновити двопартійний консенсус щодо політики США стосовно росії та виправити шкоду, завдану попередньою адміністрацією відносинам США у світі, зокрема з Україною. Нова адміністрація мала два нагальні пріоритети щодо росії. Першим було продовження дії нового Договору про СНО як засобу посилення існуючого контролю над озброєннями, так і створення основи для потенційної подальшої співпраці. Другим було притягнення росії до відповідальності за низку зловмисних дій, які залишилися без відповіді. Найважливішим серед них було втручання росії у вибори в США 2020 року, але не менш нагальною була реакція на хакерську атаку компанії SolarWinds, отруєння російського опозиційного лідера Алєксєя Навального хімічною речовиною і свідчення того, що росія виплачувала винагороди талібам за вбивство американських військовослужбовців в Афганістані. Перезавантаження не відбувалося; натомість метою було відновлення стримування, гарантуючи, що відповідь США буде достатньо вивіреною, щоб уникнути нового циклу ескалації. Це супроводжувалося запрошенням Путіну взяти участь у саміті пізніше того ж року.
Мета встановлення більш «стабільних і передбачуваних» двосторонніх відносин була випробувана у квітні, коли росія зосередила десятки тисяч солдатів уздовж українського кордону. Закликаючи росію відвести свої війська, адміністрація розраховувала, що взаємодія з Путіним допоможе послабити напруженість і може створити можливості для вирішення деяких давніх подразників. Женевський саміт 16 червня 2021 року, схоже, підтвердив цей підхід: ділова зустріч з Путіним призвела до зобов'язань відновити або започаткувати діалог щодо стратегічної стабільності та кібербезпеки. Протягом наступних місяців, коли ці діалоги розпочалися, Путін відвів основну частину російських військ від українського кордону. Повернувшись до Вашингтону, адміністрація тихо розпочала перегляд політики щодо росії з метою розробки стратегії. Як пізніше сказала речниця Ради національної безпеки Емілі Горн: «На той момент не було жодних підстав вважати, що росія стоїть на порозі великого вторгнення».
Ця оцінка швидко змінилася восени, коли надійшли розвідувальні дані, які вказували на те, що росія планує широкомасштабний наступ на багатьох напрямках, спрямований на зміну уряду в Києві. На зустрічі в Овальному кабінеті в жовтні 2021 року голова Об'єднаного комітету начальників штабів Марк Міллі представив протверезну оцінку масштабу російських амбіцій і наслідків для України. Протягом наступних кількох тижнів адміністрація працювала над створенням повнішої розвідувальної картини і зведенням основних стовпів нової стратегії, щоб «стримати і змусити відмовитися» Путіна від реалізації цього плану. Байден вирішив розсекретити чутливі розвідувальні дані, щоб допомогти згуртувати союзників США, і відправив до Москви директора Центрального розвідувального управління Вільяма Бернса, щоб попередити Путіна, що наслідки нового вторгнення будуть серйозними. Враховуючи квазімесіанське переконання Путіна в тому, що Україна по праву належить росії, а також любов Байдена до висловлювань про те, що «наддержави не блефують», було вкрай важливо, щоб уряд США був готовий відповісти на цю загрозу.
Витоки «Tiger Team»
Від самого початку було зрозуміло, що повномасштабне російське вторгнення в Україну матиме серйозні стратегічні наслідки для Сполучених Штатів. У той час я працював у Директораті стратегічного планування Ради національної безпеки - офісі, створеному в адміністрації Джорджа Буша-молодшого для керівництва міжвідомчим плануванням і надання незалежних консультацій раднику з національної безпеки. У середині листопада ми з моєю колегою Ребеккою Лісснер почали готувати меморандум для Джейка Саллівана, в якому виклали кілька потенційних сценаріїв для України, визначили найбільш нагальні стратегічні питання, на які нам потрібно буде відповісти в кожному сценарії, і рекомендували РНБ або очолити, або доручити проведення спеціальних заходів з планування на випадок надзвичайних ситуацій. Отримавши меморандум, Салліван одразу ж погодився. Він також поділився запискою, яку отримав кількома днями раніше від Джона Гайтена, заступника голови Об'єднаного комітету начальників штабів, який рекомендував РНБ провести «прижиттєві» навчання, щоб уявити, що адміністрація скаже з трибуни після російського вторгнення, і допомогти з'ясувати, які кроки ми повинні робити зараз.
З мого досвіду, цілеспрямоване міжвідомче планування на випадок надзвичайних ситуацій - на відміну від одноразових обговорень «ризиків і можливостей» або довгострокового оперативного і стратегічного планування - трапляється рідко. (Прикладами міжвідомчого планування за останні два десятиліття є планування Державним департаментом і Міністерством оборони вторгнення в Ірак у 2002 році, планування під керівництвом РНБ операції в Іраку в 2006 році, а також зусилля з планування на випадок надзвичайних ситуацій, пов'язаних з Іраном, Північною Кореєю і Сирією, за часів адміністрації Обами. За іронією долі, останнє з них - яке було зосереджене на підготовці до «наступного дня» після очікуваного падіння президента Башара Асада - переконало багатьох американських чиновників у тому, що планування на випадок надзвичайних ситуацій - це, перш за все, марна трата часу і ресурсів). Тиск ведення справ «як завжди», альтернативні витрати на поточну політичну роботу і вкорінений інституційний опір, особливо в Державному департаменті, - все це заважає робити необхідні інвестиції в час і персонал. Цей випадок був іншим.
Частково це було пов'язано з якістю розвідданих. Але це також відображало пріоритети і досвід команди Байдена з національної безпеки. Пізніше в інтерв'ю Politico Салліван розповідав про розмову зі своїм заступником Джоном Фінером у листопаді 2021 року про сцену у фільмі «Остін Пауерс», в якій каток впритул наближається до чоловіка, що стоїть у дальньому кінці кімнати. Чоловік застиг, кричачи «Ні!», коли каток невблаганно наближається. «Я сказав, що твердо вирішив, що ми не збираємося бути тим хлопцем, який просто чекає, поки каток переїде Україну, - сказав Салліван. «Ми будемо діяти». Він чітко пов'язав цю рішучість зі своїм попереднім досвідом роботи в Україні. Як широко повідомлялося, багато високопосадовців, включаючи Саллівана і Файнер, працювали в адміністрації Обами в 2014 році, коли російські «зелені чоловічки» з'явилися в Криму, заставши український уряд і Сполучені Штати зненацька і створивши руйнівний fait accompli на місці. Після того, як Путін переграв їх у цьому випадку, з'явилося сильне і спільне переконання не повторювати цієї помилки.
Іншим важливим фактором був Афганістан. Навесні 2021 року було проведено масштабне міжвідомче планування, щоб забезпечити готовність Сполучених Штатів на випадок, якщо Байден ухвалить рішення про виведення всіх американських військ, що залишилися. Пізніше Державний департамент у своєму аналізі зазначив, що це планування враховувало низку можливих непередбачених обставин, зокрема значне погіршення безпекового середовища, що вимагало б повного закриття посольства США. Однак адміністрація не змогла передбачити або належним чином спланувати найгірший сценарій, за якого таліби захопили б Кабул до виведення американських військ. Серпнева криза, що виникла в результаті, переконала багатьох високопосадовців у необхідності включення більш креативних аналітичних вправ і моделювання в кризове планування, а також більш ретельної оцінки наслідків малоймовірних подій з високим ступенем впливу.
На завершення засідання Комітету Керівників (Principals Committee) Ради національної безпеки напередодні Дня подяки Салліван оголосив, що Білий дім створить міжвідомчу групу для опрацювання всього спектру дій, яких ми могли б вжити, якби росія вирішила вторгнутися в Україну. Мета полягала в тому, щоб забезпечити нашу повну готовність, навіть якщо запобігання вторгненню залишалося головним напрямком роботи адміністрації. Салліван пообіцяв обговорити з Керівниками структуру групи. Під час перерви я зв'язався з кількома колегами, які мають великий досвід в управлінні та плануванні кризових ситуацій, а також зі співробітниками відділу планування політики Державного департаменту та посадовими особами Об'єднаного штабу. На основі цих розмов я підготував коротку пропозицію щодо скликання групи планування під керівництвом РНБ за участю представників усіх основних відомств національної безпеки. Коли я повернувся до офісу 29 листопада, Салліван вже визначився з моделлю: він хотів створити «Tiger Team» («Команду Тигрів») і попросив мене її очолити.
«Команди Тигрів» найчастіше асоціюються з Міністерством оборони, яке використовує невеликі міжфункціональні групи експертів для вирішення різноманітних політичних та оперативних проблем принаймні з 1960-х років. Дійсно, мій єдиний досвід роботи з «Командою Тигрів» був у Пентагоні за часів адміністрації Обами, коли Коліна Кала, тоді професора Джорджтаунського університету, а раніше заступника помічника міністра оборони з питань Близького Сходу, попросили зібрати міжвідомчу групу для розробки стратегічних варіантів після бліцкригу «Ісламської держави» на заході Іраку і сході Сирії влітку 2014 року. Однак саме в інженерній сфері «Команди Тигрів» найбільш поширені і саме з нею вони найтісніше асоціюються. У статті 1964 року, опублікованій в аерокосмічному журналі, «Команда Тигрів» визначалася як «команда неодомашнених і розкутих технічних фахівців, відібраних за їхній досвід, енергію та уяву і призначених для невпинного пошуку всіх можливих джерел несправностей у підсистемі космічного корабля або його симуляції». Найвідомішим прикладом є команда інженерів, зібрана Джином Кранцом у квітні 1970 року для запобігання потенційній катастрофі під час місії «Аполлон-13», коли один з кисневих балонів корабля вибухнув посеред польоту на відстані близько двохсот тисяч кілометрів від Землі. (Мабуть, варто зазначити, що у своєму описі перших моментів кризи «Аполлона-13» Кранц одразу ж вдався до військової аналогії: «Я чув про туман битви, але ніколи не відчував його на собі»). Кранц не використовував сам термін, і його команда у багатьох відношеннях відрізнялася від традиційної «Команди Тигрів». Але високі ставки, сильний тиск часу і методичний підхід Кранца до вирішення проблем, заснований на інформації, з тих пір стали невіддільними від самої моделі.
Моє головне завдання полягало в тому, щоб нова команда мала достатньо свободи дій, щоб бути гнучкою і творчою, і в той же час була достатньо тісно пов'язана з відомчим керівництвом, щоб мати постійний і своєчасний доступ до інформації, необхідної для планування. Це стало можливим завдяки трьом факторам. По-перше, збираючи команду, я звернувся безпосередньо до керівництва відомства, в більшості випадків до керівника апарату, щоб пояснити, чого ми намагаємося досягти, і заручитися їхньою підтримкою в пошуку кандидатів, кожного з яких я попросив присвятити цій роботі повний робочий день. Це підвищило рівень зацікавленості відомств, виокремило команду зі звичайного політичного процесу і допомогло зменшити (але не усунути) занепокоєння відомств щодо того, що команда буде діяти в обхід звичайних ліній підпорядкованості. По-друге, я чітко дав зрозуміти колегам з РНБ, особливо тим, хто відповідає за політику щодо росії та України, що вони матимуть повне уявлення про роботу «Команди Тигрів» і що в іншому випадку ми не будемо стояти на їхньому шляху. Нарешті, Салліван запросив мене на щоденну нараду з питань росії та України, яку він проводив у своєму офісі в Західному крилі з початку листопада, і він, і Файнер зробили «Команду Тигрів» постійним пунктом порядку денного засідань заступників і Комітету Керівників. Це забезпечило політичний зв'язок і дозволило нам піднімати питання для прийняття рішень, коли цього вимагало планування або проведення заходів. Це також стало потужним сигналом для відомств прискорити власне планування.
Планування на випадок найгіршого
Перша зустріч «Команди Тигрів» відбулася на початку грудня 2021 року в захищеній кімнаті в Адміністративній будівлі Айзенгавера. Нас було приблизно десять осіб: я, мій колега з «російського управління» РНБ Девід Шимер, який відіграватиме незамінну роль в управлінні роботою команди і розробці плану дій, а також по одному представнику від Державного департаменту, Міністерства фінансів і Міністерства оборони, Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) та Управління національної розвідки. За домовленістю, Об'єднаний штаб делегував двох осіб, один з яких відповідав за планування, а інший - за поточні операції. Пізніше до них приєдналися представники міністерства енергетики і Департаменту внутрішньої безпеки. Оскільки я просив надати людей, а не посади, то їхній досвід роботи був різним - кілька членів групи були співробітниками фронт-офісу, інші були залучені з груп вивчення росії чи України у відповідних відомствах. Дехто працював у відділах планування. Делегат від Державного департаменту, наприклад, був співробітником відділу планування політики і офіцером дипломатичної служби, який працював як у Москві, так і в Києві.
Я виклав наш мандат: продумати кожен можливий вимір реакції США і розробити план дій, яким вони будуть керуватися. Наша мета полягала в тому, щоб виконати це завдання до Різдва, якщо це взагалі можливо. Не було потреби брати участь у постійних «салонних іграх», щоб з'ясувати, чи здійснить Путін вторгнення. Це слід сприймати як даність і виходити з цього в нашій роботі. Я підкреслив, що група повинна працювати як команда і що від її членів очікується вільний внесок, заснований на їхньому досвіді, а не дотримання заздалегідь узгоджених тез для обговорення. Ми домовилися зустрічатися тричі на тиждень за допомогою захищеної телеконференції.
Перше, що ми повинні були зробити, це переконатися, що ми всі на одній хвилі щодо самого сценарію. Чи зосередимося ми на найгіршому варіанті розвитку подій, чи на тому, що ми вважаємо найбільш вірогідним? Я все ще не був переконаний, що Путін ризикне піти на наступ на багатьох напрямках, в тому числі на Київ, який залишить його сили в меншості і вразливими, тому спочатку я віддав перевагу останньому підходу. Але в групі швидко сформувався консенсус, що ми повинні планувати на випадок найгіршого розвитку подій. Це більше відповідало наявним розвідувальним даним, і ми погодилися, що буде набагато легше згорнути більш потужний план реагування США, ніж намагатися посилити відповідь, якщо нас застануть зненацька. Пізніше події доведуть, що це був правильний вибір, оскільки наш сценарій майже ідеально передбачив військову операцію росії 24 лютого 2022 року. Це також мало значні наслідки для того, що ми думали про наші варіанти, які стануть зрозумілими набагато пізніше.
Іншим нагальним завданням було сформулювати перелік стратегічних цілей, якими ми мали керуватися в наших планах. Природно, що в політичних документах високого рівня щодо росії та України, які були ухвалені попередніми адміністраціями, не передбачалися і не розроблялися цілі, характерні для сценарію повномасштабного вторгнення. Для розробки узгодженого плану нам потрібен був еквівалент «наміру командувача». Найближчим, що ми мали, був перелік цілей, які Об'єднаний штаб розробив для Марка Міллі, і якими він поділився з президентом під час зустрічі в Овальному кабінеті в жовтні. У подальшому інтерв'ю Міллі перерахував ці цілі наступним чином:
(1) уникнути кінетичного конфлікту арміяй США і НАТО з росією;
(2) стримати війну в географічних межах України;
(3) зміцнити і зберегти єдність НАТО; і
4) надати Україні можливості і засоби для боротьби.
Використовуючи їх як відправну точку, команда розробила більш повний список, який охоплював наші ширші дипломатичні, гуманітарні та інші цілі, в тому числі забезпечення того, щоб Україна вийшла з війни як демократична, незалежна і суверенна держава. Цей список був розглянутий і схвалений Комітетом Депутатів (Ради національної безпеки) і стане основою для подальшого планування.
Нам також потрібно було розібратися з плануванням, яке вже здійснювалося в різних гілках уряду. На той час Міністерство фінансів розробило детальні варіанти санкцій і розпочало їх обговорення з Європейським Союзом, а також Великою Британією, Канадою та Японією. Тут суть оперативного та резервного планування була фактично однаковою. На противагу цьому, планування на випадок надзвичайних ситуацій було значно менш зрілим у Державному департаменті та Міністерстві оборони, де на початковому етапі основна увага була зосереджена на переконанні союзників у правдивості оцінок американської розвідки та створенні коаліції. У Міністерстві енергетики, Міністерстві національної безпеки та Агентстві США з міжнародного розвитку (USAID) наслідки повномасштабного російського вторгнення лише починали усвідомлювати, а планування на випадок надзвичайних ситуацій ще не розпочалося. Ми одразу ж підготували більше десятка документів - про військову підтримку, розстановку сил, дипломатичну діяльність, обороноздатність країни, гуманітарну допомогу та інші теми. Потім ми встановили регулярний ритм брифінгів у команді, що дозволило нам послідовно висвітлювати кожну тему, залучаючи технічних експертів з відповідного департаменту або відомства, коли це було необхідно. Там, де плани вже існували, ми «ловили рибу, коли вона пропливала повз», об'єднуючи їх в єдиний комплексний документ, який міг допомогти нам побачити, як частини поєднуються, виявити прогалини і почати продумувати хореографію політики. Там, де планів або розвідувальних оцінок не існувало, ми наполягали на тому, щоб відомства їх розробили. Такий підхід дозволив нам каталізувати та інтегрувати планування на випадок надзвичайних ситуацій; він також допоміг нам прискорити прийняття рішень з питань, які ще не розглядалися в рамках регулярного політичного процесу, або де брак чітких вказівок гальмував прогрес.
Ці зусилля принесли свої плоди. У грудні USAID почало планувати розгортання «Групи реагування на катастрофи» (Disaster Assistance Response Team - DART) в Україні та попереднє розміщення гуманітарних вантажів у Дубаї. Державний департамент розробив або вдосконалив детальні плани на випадок непередбачуваних ситуацій не лише для посольств США в Києві та Москві, але й для ізоляції росії в Організації Об'єднаних Націй, згуртування міжнародної підтримки України, а також для призупинення, модифікації або продовження співпраці з Росією з питань, у яких ми продовжували співпрацювати, зокрема щодо стратегічної стабільності, кібербезпеки, ядерної програми Ірану та Арктики. Щоб заспокоїти союзників, Пентагон розгорнув додаткові військові сили США в Європі і почав планувати створення нових батальйонних бойових груп НАТО в Болгарії, Угорщині, Румунії і Словаччині. Міністерство внутрішньої безпеки прискорило взаємодію з приватним сектором щодо потенціалу російських кібератак у відповідь.
Мабуть, найбільш послідовний напрямок зусиль стосувався військової підтримки. Восени адміністрація намагалася збалансувати дві суперечливі цілі - забезпечити Україні можливості для самозахисту, уникаючи при цьому будь-яких кроків, які могли б підвищити ймовірність вторгнення або покласти відповідальність на США. Як пізніше сказав Колін Кал, тодішній заступник міністра оборони з питань політики, «ми не хотіли ненавмисно прискорити російський годинник, заохотити Путіна або дати йому привід для прийняття рішення, якого він не приймав. Наші надмірні дії могли б або створити динаміку всередині альянсу, або [до формування думки в світі], у той час коли ми намагалися сформувати її проти росіян, яка виставила б нас провокаторами». Незважаючи на це, президент вирішив схвалити другий пакет військової допомоги Україні в рамках Presidential Drawdown Authority на 200 мільйонів доларів, але лише після розмови з Путіним 7 грудня - і без супровідного публічного оголошення, яке згодом стане рутиною.
Міністерство оборони, яке надавало летальну підтримку Україні з 2017 року, мало всі можливості для продовження або навіть збільшення військової допомоги, якби росія розпочала більш обмежене вторгнення на сході України. Однак надання летальної підтримки в зоні бойових дій, де росія встановила перевагу в повітрі і замінила уряд у Києві, було зовсім іншою проблемою. Цей сценарій викликав цілу низку оперативних, дипломатичних і юридичних питань. Щоб відповісти на них, а також після попередньої роботи і роз'яснювальної роботи «Команли Тигрів», РНБ створила невелику групу для оцінки варіантів підтримки потенційного українського повстанського руху. Ця робота в кінцевому підсумку дала б змогу Сполученим Штатам швидко наростити допомогу після початку російського вторгнення; вона також слугувала (поряд із загрозою санкцій) важливим компонентом стримуючого меседжу адміністрації до росії.
Перед Різдвом ці плани почали визрівати, і ми мали проєкт повного плану дій. На засіданні Комітету керівників за кілька днів до цього Салліван оголосив, що в новому році РНБ організує серію «настільних навчань», щоб прогнати сценарій вторгнення, розглянути перестановки і визначити сильні і слабкі сторони наших планів. На цьому етапі робота «Команди Тигрів» зосередилася на організації цих навчань, перегляді плану дій і підготовці керівництва відомства до участі в них. Ніхто не розраховував на відпустку; я встиг побувати вдома напередодні Різдва і повернувся в офіс 27 грудня.
«Настільні навчання» можуть мати різні форми, але загалом вони займають проміжне місце між повною симуляцією і неформальною, структурованою бесідою; основна мета - прояснити ролі та обов'язки і підвищити готовність лідерів виконувати свої обов'язки в кризових ситуаціях. У цьому випадку ми вирішили зосередитися на головному сценарії, а більш стислі частини навчань були присвячені альтернативним і галузевим сценаріям. Перше заняття було проведено на рівні заступників, друге - для директорів, обидва на початку січня (у лютому відбулося третє «настільне навчання» для перегляду остаточного варіанту сценарію). Старший офіцер розвідки по росії виступав у ролі фасилітатора, пропонуючи «вкиди» і заохочуючи учасників залишатися «в ролі» настільки, наскільки це можливо. Навчання розпочалися з брифінгу розвідки, який віддзеркалював розроблений нами сценарій, що дозволив керівництву кожного відомства уявити себе в моменти після російського вторгнення і вжити заходів, яких би вживали їхні відомства.
Навчання були показовими в кількох аспектах. По-перше, вони викрили недоліки в послідовності і термінах, які все ще необхідно подолати, якщо ми хочемо бути готовими до виконання всеосяжного реагування в «День 1». Це було особливо важливо в контексті санкцій. На той час розробка самих пакетів санкцій наближалася до завершення, але стало зрозуміло, що ми ще не були готові ані до того, щоб негайно накласти на росію витрати, ані до того, щоб із самого початку продемонструвати, що у нас є додаткові заходи «в рукаві». І те, і інше було необхідним для реалізації стратегії, яку заступник радника з міжнародної економіки з питань національної безпеки Даліп Сінгх назвав «починати на високому рівні, залишатися на високому рівні». Ми дійшли аналогічного висновку про необхідність подальшої підготовки для забезпечення швидкого розгортання нових сил і засобів НАТО. А оскільки сценарій передбачав, що повітряні удари по цілях у Києві під час першої фази російської військової операції зупинять комерційне повітряне сполучення і ускладнять роботу інших видів транспорту, навчання привели нас до висновку, що чекати до цього моменту, щоб передислокувати американський урядовий персонал, було б надто ризиковано - нам потрібно було заздалегідь скоротити штат посольства в Києві. Нам також потрібно було посилити послання до громадян США в Україні відповідно до принципу міністерства «жодних подвійних стандартів».
По-друге, розгляд альтернативних сценаріїв, які не передбачали широкомасштабного, багатостороннього російського вторгнення, спричинив життєво важливу дискусію щодо порогових значень. Чи буде наша відповідь однаковою для всіх сценаріїв, чи градуйованою? Чи змусить менш масштабне вторгнення деяких наших союзників і партнерів переосмислити свої дії, і якщо так, то чи зможемо ми продовжувати наші економічні і військові заходи реагування без них? Чи могли б ми суттєво відрізнити операцію меншого масштабу від ранніх фаз широкомасштабної операції, визнаючи, що росія має достатній потенціал уздовж українського кордону для нарощування масштабів з часом - як вона це зробила у 2014 році? Тривалі дебати з цих питань сприяли прийняттю рішення про те, що наш підхід буде бінарним, а не градуйованим: будь-яке вторгнення, незалежно від масштабу, викличе жорстку відповідь США. (Згодом президента Байдена розкритикували за те, що він заявив, що дії, які не є повномасштабним вторгненням, ймовірно, викличуть дебати серед союзників щодо відповідної реакції).
Нарешті, в початковому проєкті ми включили [можливість проведення] «hotwash», щоб дати кожному можливість зробити крок назад, не лише оцінити підхід в цілому, але й обміркувати ширші стратегічні наслідки. Наприклад, було досягнуто консенсусу щодо того, що надмірна агресивність росії створить можливості, в тому числі для зміцнення альянсу НАТО і посилення стримування щодо Китаю. Ми також визнали потенціал, який може допомогти Європі радикально зменшити свою залежність від російського газу і прискорити перехід на чисту енергетику. І ми розглянули ризик того, що відповідь США і союзників на дії росії може поглибити залежність Москви від Пекіна, заохочуючи їхнє стратегічне партнерство і потенційно загрожуючи домінуванню долара. Щоб тримати ці питання у фокусі уваги, Офіс політичного планування Державного департаменту США попросили розробити документ про глобальні ризики та можливості. Ця робота мала б сформувати підхід адміністрації, а згодом послужити основою для великої промови держсекретаря Ентоні Блінкена про «стратегічний провал» росії, виголошеної в Гельсінкі, столиці Фінляндії, яка стала найновішим членом Альянсу
В усіх цих аспектах ці «настільні навчання» виявили прогалини і стали каталізатором подальшої роботи з планування. Те, що я уявляв собі як наріжний камінь наших зусиль, натомість прискорило їх.
Протягом наступних тижнів план дій був переглянутий і затверджений президентом на другому тижні лютого. Його подальше розповсюдження як урядового меморандуму означало, що посадовці в уряді США мали повне уявлення про план реагування США і свої ролі в цьому плані за два тижні до того, як перший російський танк перетнув український кордон. Виконавши своє завдання, «Команда Тигрів» була офіційно розформована. Салліван відновив групу через місяць після початку вторгнення. Цю другу ітерацію очолили співробітники РНБ Пол Брістер і Девід Шимер, які отримали новий мандат на планування [дій у випадку] низки потенційних непередбачуваних ситуацій, в тому числі кризи біженців, нападу росії на територію НАТО і застосування росією хімічної, біологічної або ядерної зброї. Ці зусилля продовжували приносити дивіденди протягом наступних місяців, в тому числі, наприклад, коли в середині листопада фрагменти ракет впали на території Польщі, викликавши занепокоєння в усьому Альянсі.
Винесені уроки
Немає двох однакових криз, а унікальні обставини, що призвели до створення «Команди Тигрів» по російсько-українськом питанню і визначили значну частину її роботи, ускладнюють винесення уроків, які можна було б застосувати в широкому сенсі. Особливо незвичними були точність, деталізація та завчасне попередження про плани і наміри росії, надані розвідувальним співтовариством США. Важко уявити собі кризу міжнародної безпеки такого масштабу, до якої Сполучені Штати мали стільки часу на підготовку. Оскільки війна в Україні триває, і її результат залишається невизначеним, також важко оцінити остаточний успіх або провал американської реакції, а отже, і планування, що лежить в її основі. Тим не менш, той факт, що плани на випадок надзвичайних ситуацій були швидко введені в дію, а також масштабність зусиль з планування, роблять «Команду Тигрів» важливим прикладом для наслідування.
Тут можна виділити кілька моментів. По-перше, лідерство має значення. Вирішальне значення для успіху «Команди Тигрів» мала сильна і постійна підтримка на вищому рівні, в цьому випадку з боку радника з питань національної безпеки. Салліван одразу зрозумів цінність цілеспрямованих зусиль з планування на випадок надзвичайних ситуацій, уповноважив мене зібрати і очолити команду, переконався, що посадовці уряду надали їй свою підтримку, присвятив значний час роботі в Комітеті Керівників і навчанням, а також використав можливості урядових меморандумів для кодифікації і розповсюдження остаточного варіанту планів. Без його лідерства відповідний результат був би неможливий.
Другим фактором, який сприяв успіху «Команди Тигрів», було її формальне відокремлення від регулярного міжвідомчого політичного процесу, а також чітке розуміння того, що ці два процеси відбуватимуться паралельно. Це дозволило групі зосередитися і систематично працювати над майбутнім сценарієм, не обтяжуючись і не втручаючись в основну політичну діяльність. Це дозволило команді бути більш креативною та адаптивною. Це дозволило нам передбачити виклики і вимоги, які ще не виникли. І це дало можливість досліджувати і розвивати ідеї, які в іншому випадку не були б реалізовані, оскільки відомче керівництво надавало пріоритет короткостроковим потребам.
Не обійшлося і без тертя: створення команди, яка підпорядковувалася безпосередньо раднику з національної безпеки, а в деяких випадках подавала пропозиції безпосередньо до КомітетуДдепутатів, дозволило обійти кілька рівнів бюрократії. Хоча це значно підвищило швидкість, з якою ми могли рухатися вперед, це мало непередбачуваний ефект, який полягав у тому, що час від часу виникало невдоволення помічників заступників і помічників секретаря, які відчували себе викресленими з процесу.
По-третє, «Команда Тигрів» підкреслила, наскільки трудомістким може бути планування. У широкому розумінні, команда допомогла закласти фундамент політики, яка залишається чинною і сьогодні. У вужчому сенсі, однак, понад два місяці планування дали адміністрації менше тижня на реалізацію заздалегідь визначеної політики. Майже одразу ж ключові припущення, на яких ґрунтувалася робота команди, зазнали краху, і ми опинилися «поза сценарієм». Проте ті дні були дуже важливими. Замість того, щоб писати п'єсу в режимі реального часу, ключові інструменти вже були на місці, союзники та партнери були на борту, а керівництво відомства могло зосередитися на внесенні коректив, де це було необхідно. Ми також заздалегідь обміркували ширшу стратегічну картину, що зробило непотрібними дебати про основні принципи, які б уповільнили прийняття рішень. Дійсно, приголомшлива швидкість, з якою міжнародні справи були впорядковані протягом наступних днів після 24 лютого, принаймні частково була наслідком того, що і США, і росія виконували плани, які розроблялися місяцями. Це дуже відрізнялося від виведення США з Афганістану в серпні минулого року, коли захоплення Кабула талібами вимагало від адміністрації швидкого переосмислення, а в деяких випадках і скасування основних рішень.
По-четверте, зусилля з планування є застереженням для тих, хто впевнений у нашій здатності передбачати майбутні події. Публічні дебати були зосереджені на нездатності багатьох експертів, фірм, що займаються політичними ризиками, і навіть суперпрогнозистів правильно оцінити, що Путін вирішить здійснити вторгнення. Наша проблема полягала в іншому. Розвідувальну спільноту справедливо похвалили за її успіх у попередженні військових планів і намірів росії, і це досягнення підвищило її глобальну репутацію, особливо після руйнівної невдачі в Афганістані. Розробляючи наш сценарій планування, «Команда Тигрів» майже точно визначила масштаб, географію і час проведення військових операцій росії. Але ми помилялися майже в усьому іншому. Ми переоцінили російську армію, недооцінили можливості і рішучість України і не змогли передбачити, до якої міри страх і громадське обурення змінять європейську політику на користь більш жорстких варіантів реагування, деякі з яких ще за кілька днів до того здавалися недосяжними. Безумовно, як всередині «Команди Тигрів», так і в адміністрації існували розбіжності щодо цих оцінок, причому найсильніша критика надходила від тих, хто мав найсвіжіший досвід роботи в [питаннях] росії і Україні. Нам пощастило, що в кожному випадку події нас приємно здивували. Але це не повинно затуляти значні розриви між світом, який ми планували, і світом, який виник після 24 лютого.
Це мало важливі наслідки. Оскільки ми недооцінили реакцію Європи, особливо щодо відключення росії від SWIFT і заморожування її суверенних активів, ми майже одразу просунулись по сходах ескалації у відносинах з росією далі, ніж передбачалось нашими початковими планами. Озираючись назад, багато хто дійшов висновку, що Путін не має апетиту до війни з НАТО, а отже, ризик ескалації був низьким. Але на той час це було аж ніяк не очевидно, і досі можна довести, що це не так. Аналогічно, невтішні дії російських військ і успіхи України на полі бою спростували прогнози розвідки про швидку російську військову перемогу. Відповідні плани - сприяння евакуації українських чиновників, допомога у створенні уряду у вигнанні і потенційна підтримка українського повстанського руху - більше не відповідали моменту або потребували перегляду. Ці приклади слугують важливим нагадуванням про те, що навіть методичний процес планування, який ґрунтується на розвідданих, може мати значні помилки.
Нарешті, з цього випливає, що ми присвятили набагато більше ресурсів і уваги визначенню того, що росія може зробити, ніж ретельній оцінці наслідків. Хоча планування найгіршого сценарію вторгнення виявилося надзвичайно прозорливим, наш песимізм щодо результатів на полі бою протягом наступних тижнів, можливо, ненавмисно спонукав нас до прийняття більш скромного набору цілей, ніж це було виправдано. Поряд з короткостроковим планом реагування, ми могли б виграти, якби з самого початку мали більш довгострокову перспективу, яка б враховувала кілька потенційних сценаріїв розвитку подій після вторгнення, в тому числі й більш сприятливі для України. Якби ми це зробили, ми могли б визначити додаткові можливості для підтримки раннього контрнаступу Києва до того, як росія встигла окопатися. І ми могли б мати перевагу в продумуванні наслідків затяжної конвенційної війни, включаючи вплив на глобальну продовольчу безпеку, необхідність нарощування оборонно-промислової бази США і можливість того, що росія звернеться до Ірану і Північної Кореї, щоб задовольнити свій дефіцит військових запасів.
Висновок
Звичайно, ми ніколи не дізнаємося, що сталося б, якби американська розвідка не виявила, що задумала росія, або якби адміністрація змарнувала можливість здійснити планування. Україна могла б бути знищена як суверенна, незалежна держава, що підбадьорило б росію і створило б серйозну кризу для інших колишніх радянських республік і НАТО. «Команда Тигрів» - і більш масштабні зусилля з планування, каталізатором і частиною яких вона була, - допомогли запобігти катастрофі. Своєчасна розвідка і військова підтримка США мали вирішальне значення, в тому числі для успішної оборони Києва. Місяці дипломатичних консультацій дозволили Сполученим Штатам створити широку коаліцію і ізолювати росію в усьому світі, тоді як швидке запровадження жорстких економічних санкцій і експортного контролю (принаймні тимчасово) обвалило рубль і зменшило здатність росії здійснювати проєкцію сили, ймовірно, на довгі роки. Змушені зусилля, спрямовані на підтримку європейських поставок енергоресурсів і послаблення кібернетичного потенціалу росії, позбавили Москву двох її найулюбленіших інструментів примусу. І хоча початкові зусилля стримати росію від вторгнення не увінчалися успіхом, обіцянка Байдена захищати «кожен дюйм» території НАТО - обіцянка, підкріплена розгортанням значних нових сил і засобів і понад двадцятьма тисячами додаткових американських військовослужбовців - поки що запобігла метастазуванню війни в ще більш небезпечну конфронтацію між росією і НАТО.
Лише час покаже, чи збережуться ці досягнення і чи стануть вони успішною політичною відповіддю в довгостроковій перспективі. Провал контрнаступу України влітку 2023 року, послаблення політичної підтримки в Сполучених Штатах і Європі та зростання впевненості Росії - все це серйозні виклики, які мають бути у фокусі планів на завтра.
