Автор: М. Е. Саротт для Foreign Affairs
Оригінальний допис був опублікований 8 липня 2024 року
Що Київ може зробити зараз, щоб отримати місце в Альянсі
Про автора: професор Школи вищих міжнародних досліджень імені Джона Гопкінса та автор книги Not One Inch: America, Russia, and the Making of Post–Cold War Stalemate.
Ми знаємо, чого не відбудеться на ювілейному 75-му саміті НАТО у Вашингтоні цього тижня: Україна не стане 33-м членом Альянсу. Натомість американські чиновники говорять про надання Україні «мосту до НАТО», як нещодавно висловився старший директор Ради національної безпеки США з питань Європи Майкл Карпентер. Але коли мова заходить про членство, багато лідерів альянсу, в тому числі США і Німеччина, залишаються стурбованими тим, що формальний крок буде неможливим, поки Київ перебуває у стані війни, враховуючи центральне значення статті 5 Альянсу, яка гарантує, що напад на одного буде вважатися нападом на всіх.
Проте такі побоювання, хоча і зрозумілі, не враховують в достатній мірі ані поточний стан американської політики, ані саму війну. Український «міст до НАТО» може легко перетворитися на міст у нікуди, якщо Дональд Трамп переможе на президентських виборах у листопаді. Трамп погрожував вийти з альянсу - або, як нещодавно спільно написали колишні чиновники НАТО і адміністрації Трампа у Foreign Affairs, він може підірвати альянс, «припинивши фінансування, відкликавши американські війська і командирів з Європи і заблокувавши важливі рішення в Північноатлантичній раді». Він також пообіцяв закінчити війну в Україні за один день.
Навіть без перемоги Трампа малоймовірно, що потік допомоги від американського та європейських урядів продовжиться на рівні, близькому до рівня останніх двох з половиною років. Ймовірність великого російського наступу або прориву зростатиме. Це може спричинити дестабілізуючий рух біженців і паніку в прикордонних з росією країнах (і не тільки). Деякі країни можуть у відповідь зробити те, що запропонував президент Франції Еммануель Макрон - відправити свої війська в Україну, що може спровокувати відплату на їхніх територіях, які перебувають під захистом НАТО.
Для Сполучених Штатів та їхніх союзників забезпечення майбутнього України не повинно розглядатися як альтруїстичний акт, який можна відкласти на потім; це акт самозахисту, який вимагає реалізації вже зараз. Хоча двосторонні угоди є корисними, їм не вистачає тривалої сили в той час, коли вибори змінюють уряди по обидва боки Атлантики. Важко уникнути думки, що членство в НАТО є найбільш довготривалим рішенням конфлікту з потенційно катастрофічними наслідками.
Тож як Україна може приєднатися до Альянсу в найближчому майбутньому, враховуючи, що російські війська майже напевно окупують частину її суверенної території на довгі роки? Історія дає відповіді та прецеденти того, як надати членство розділеній державі - навіть тій, що знаходиться на лінії фронту. Ці історичні моделі не є ідеальними, їхні шанси на успіх далеко не безсумнівні, а витрати, пов'язані з ними, будуть надзвичайно високими, оскільки вони передбачають, що Україна припинить масштабні бойові дії і тимчасово змириться з поділом своєї території. Проте, незважаючи на витрати, настав час серйозно розглянути ці моделі - адже якщо якась країна і заслуговує на те, щоб її вислухали і запропонували творчий підхід до якнайшвидшого набуття статусу союзника, то це Україна.
Тут є простір для творчості, адже хоча Основоположний договір НАТО 1949 року і зобов'язує членів Альянсу розглядати напад на одного як напад на всіх, він не встановлює універсальних вимог до членства, а це означає, що деякі країни змогли домовитися про індивідуальні умови. Франція, наприклад, залишилась союзником навіть після того, як президент Шарль де Голль в середині 1960-х років вчинив, здавалось би, остаточний розрив угоди - вийшов з об'єднаного військового командування НАТО. Два інших приклади ще більш актуальні: Норвегія і Західна Німеччина, які знайшли способи приєднатися до альянсу, незважаючи, відповідно, на близькість до Москви і конфлікт з нею.
Північний досвід
Сімдесят п'ять років тому Норвегія хотіла того ж, що й Україна сьогодні: стати союзником, незважаючи на те, що межувала з росією (тоді ще Радянським Союзом). Хоча Москва не вторгалася до Норвегії в той час, та й взагалі ніколи не вторгалася - фактично, Червона армія навіть допомогла звільнити деякі північні норвезькі території від нацистів - норвежці мали гіркі спогади про те, як їхній колись нейтралітет закінчився жорстокою нацистською окупацією. І вони були в жаху, коли Чехословаччина - ще одна колись окупована країна між Сходом і Заходом - потрапила під контроль Москви в 1948 році. Цей досвід зменшив привабливість подальшого нейтралітету.
Норвежці обговорювали два варіанти: посилення північноєвропейської оборонної співпраці або трансатлантичний альянс - попри ризик стати єдиною країною-засновницею НАТО, що межує з Радянським Союзом, і, таким чином, взяти на себе відповідальність за те, щоб привести альянс до дверей росії. Норвегія зупинилася на другому варіанті, але з певним нюансом. Норвезький уряд видав односторонню декларацію 1 лютого 1949 року, за два місяці до створення альянсу, в якій заявив, що не буде «надавати збройним силам іноземних держав бази на норвезькій території, доки Норвегія не буде піддана нападу або загрозі нападу». Пізніше він додав аналогічні обмеження щодо ядерної зброї.
Союзники незадоволено бурчали з цього приводу як тоді, так і пізніше. Під час розширення НАТО після Холодної війни Рада національної безпеки при адміністрації Клінтона навіть виступала проти «норвезького статусу для нових членів НАТО». Але серед норвежців існує широкий консенсус щодо того, що ця стратегія добре послужила інтересам їхньої національної безпеки, в результаті чого вони отримали не «НАТО light», а повноцінний статус за статтею 5, з можливістю змінювати позицію Норвегії у відповідь на нові події. До сьогодні Осло може реагувати на загрози, змінюючи або скасовуючи ці самообмеження, забезпечуючи механізм сигналізації і стримування.
Незважаючи на багато відмінностей між Норвегією часів {олодної війни і Україною сьогодні, норвезька модель залишається актуальною, оскільки вона показує, як країна, що має спільний кордон з росією, може приєднатися до НАТО: за допомогою цільових односторонніх винятків, щоб зменшити ризик ворожої відповіді з боку Москви. Існує ще одна перевага норвезької моделі. І колишній президент росії Борыс Єльцин, і президент Владімір Путін, його наступник, засуджували розширення НАТО. Але коли справа дійшла до конкретних переговорів, вони виявили іншу суть: протистояння розширенню інфраструктури НАТО. Наприклад, 17 грудня 2021 року Путін де-факто висунув ультиматум НАТО - договір «підпиши тут, або Україна отримає [війну]» - вимагаючи не згортання членства в НАТО, а його інфраструктури, зокрема «військових сил і озброєнь», разом із блокуванням розгортання «ракет середньої і малої дальності наземного базування».
Це розмежування відкриває нові можливості. У 1997 році воно дозволило НАТО зробити розширення після Холодної війни мінімально терпимим для Москви, оголосивши в Основоположному акті НАТО-росія, що альянс виконуватиме місії в нових країнах-членах за допомогою інших засобів, ніж «постійне розміщення значних бойових сил» і пов'язаної з ними інфраструктури і озброєнь. Норвезька стратегія вже давно досягла того ж - що не завадило країні побудувати штаб-квартиру Об'єднаних збройних сил НАТО в Північній Європі і накопичити важку військову техніку для американських і канадських військ, а також здійснити багато інших заходів з підготовки до вступу.
Розділені, ми вистоїмо
Шлях Західної Німеччини до членства в НАТО в 1955 році важливий з іншої причини: він показує, як країна може стати союзником, незважаючи на розкол. Пропаганда цієї моделі вимагає рішучих застережень. В ідеалі Україна мала б дати відсіч російським загарбникам і відновити кордони 1991 року. Однак, незважаючи на свою хоробрість, українські війська мають дуже мало шансів зробити це військовим шляхом у найближчій перспективі. Ці шанси стануть ще меншими, якщо Трамп переможе на виборах у листопаді.
Відповідно, це питання жахливої, але нагальної необхідності розглянути питання членства, яке узгоджується з поділом - хоча і не так, як пропонували коментатори під час саміту НАТО у Вільнюсі 2023 року. Вони стверджували, що, оскільки розділена Німеччина вступила до НАТО, розділена Україна може вступити туди ж - негайно і як є. Однак це серйозне неправильне прочитання історії, тому що розділена Німеччина не була в НАТО. Західні німці потрапили до НАТО, а східні німці залишилися в розгубленості.
Простіше кажучи, жодна держава без чітких кордонів не може вступити до НАТО, тому що для того, щоб стаття 5 заслуговувала на довіру, необхідно чітко визначити межі її дії. Проте наявність визначеного кордону не означає наявність незворотного або навіть міжнародно визнаного кордону, якщо країна наслідує приклад Західної Німеччини і бере на озброєння стратегію тимчасовості - тобто від самого початку чітко дає зрозуміти, що кордон є тимчасовим.
Найкращий спосіб зрозуміти цю стратегію - згадати, як західнонімецькі лідери втілювали її в життя. Вони усвідомлювали, що їм доведеться терпіти поділ протягом невизначеного періоду і відмовитися від «використання сили для досягнення об'єднання Німеччини». Але вони чітко дали зрозуміти, що терплять, а не приймають цей поділ, відмовившись визнати внутрішній німецький кордон. Вони прийняли не конституцію, а тимчасовий «основний закон», який закликав «весь німецький народ ... досягти шляхом вільного самовизначення єдності і свободи Німеччини» і пообіцяв остаточно визначити правовий устрій країни лише після цієї події. Вони обрали своєю столицею не велике місто, а Бонн, містечко на Рейні, посилюючи уявлення про Західну Німеччину як тимчасову конструкцію; зробити столицею таке місто, як Франкфурт, здавалося б надто постійним. І вони підтримували мету об'єднання в дипломатичних угодах від вступу до НАТО до Гельсінського Заключного акту 1975 року, який зберігав можливість зміни кордонів за наполяганням Західної Німеччини.
Київ, звичайно, заслуговує на краще, ніж ця гірка модель. Але з огляду на те, що Україна та її прихильники не змогли покласти край фактичному поділу країни, цей поділ поки що є реальністю. Краще наслідувати приклад Західної Німеччини і досягти повного членства в НАТО для незалежної України, ніж спостерігати, як суттєва підтримка з боку США зменшується через суперечки в Конгресі та збільшення шансів Трампа на переобрання.
І Україна може сподіватися наслідувати західнонімецьку модель в інший спосіб. Після вступу до НАТО в 1955 році Західна Німеччина закріпила як своє економічне відновлення, так і нові демократичні норми, ставши великою державою-експортером і сильним союзником НАТО - майбутнє, якого ми щиро бажаємо Україні. Як сказав історик Стівен Коткін: «Неодмінною умовою досягнення Україною миру є перемир'я і якнайшвидше припинення бойових дій, отримання гарантій безпеки та вступ до Європейського Союзу. Іншими словами, безпечна і захищена Україна, яка приєдналася до Заходу». Членство в НАТО, що охоплює більшу частину території України, дозволило б країні почати рух до такого майбутнього, не чекаючи, поки Путін піде на поступки.
Більше, ніж половина буханця
Враховуючи уроки цих моделей, лідери країн-членів НАТО повинні в приватному порядку заохочувати Київ до трьох речей:
По-перше, визначити тимчасовий кордон, який можна було б захистити з військової точки зору.
По-друге, погодитися на самообмеження щодо інфраструктури на неокупованій території (наприклад, постійне розміщення іноземних військ або ядерної зброї) з важливим норвезьким застереженням, що ці обмеження діятимуть лише доти, доки Україна не зазнає нападу або загрози нападу.
По-третє - і це найболючіше - взяти на себе зобов'язання не застосовувати військову силу за межами цього кордону, окрім як для самооборони, як це робили західні німці, щоб запевнити союзників по НАТО, що вони не опиняться раптово у стані війни з росією, як тільки Україна стане членом Альянсу.
Ціною цього кроку буде згода на безстроковий поділ, але вигода полягає в тому, що більша частина України отримає безпечний притулок в НАТО.
Після досягнення домовленостей Київ і Альянс оприлюднять ці домовленості. НАТО могла б посилити односторонню заяву Києва аналогічною декларацією. Мета полягала б у тому, щоб незалежна Україна приєдналася до НАТО якомога швидше, в ідеалі до 20 січня 2025 року - але, якщо це буде необхідно, у якості частини «угоди Трампа».
Хоча ці заяви, взяті разом, являють собою a fait accompli - тобто, вони не будуть обговорюватися з росією, - все одно відбудуться неявні переговори: замість угоди «земля в обмін на мир», «пряником» буде відсутність інфраструктури в обмін на мир. Публічне підняття цього питання, як мінімум, дало б змогу виявити дві ключові російські переваги: чи буде Путін знову вести переговори про оборонну інфраструктуру, і чи є співпраця з росією і членство в НАТО взаємовиключними.
Ця пропозиція буде пов'язана зі значними ризиками і викликами. Щонайменше п'ять початкових з них спадають на думку:
По-перше, всі члени Альянсу повинні будуть схвалити вступ України, що в Сполучених Штатах вимагає схвалення Сенату. Це крутий підйом в гору, але це підйом на будь-якому шляху до членства в НАТО, тому ця пропозиція не є унікальним тягарем.
По-друге, росія буде, м'яко кажучи, проти членства України в НАТО. Однак, враховуючи, що колишній президент росії Дмітрій Мєдвєдєв закликав до розділу України, Москва матиме можливість зберегти своє обличчя, назвавши це перемогою. А враховуючи, що найвищим пріоритетом Путіна - навіть більше, ніж успіх в Україні - є виживання його особистого режиму, ринкової версії членства України в Альянсі може бути достатньо. Люди, які постраждають від цього, - це ті, хто, на жаль, вже перебуває під московською окупацією. Але якщо Захід не вирішить, що заради повернення окупованих територій варто піти на значну ескалацію, так буде в будь-якому випадку.
По-третє, Москва бойкотуватиме будь-які реальні переговори, не в останню чергу тому, що Путін відчуває, що час грає на його боці, і тому у нього мало стимулів для врегулювання. Але немає жодного документа, який Путін міг би підписати і якому можна було б повірити, тому це менша проблема, ніж здається. Незважаючи на нещодавнє поширення інформації про те, що росія хотіла укласти угоду у 2022 році, Москва не користується довірою як партнер по переговорах. Україна та її прихильники можуть і повинні прагнути до миру без Путіна. Результатом цього буде відсутність міжнародно визнаного кордону для України - але, як показує досвід Західної Німеччини, це не є перешкодою для членства, якщо кордони чітко демарковані і можуть бути захищені з військової точки зору.
По-четверте, багато українців будуть критикувати свого президента Володимира Зеленського за ці кроки. Він може і повинен звинуватити Захід у відповідь, щоб захистити себе всередині країни. І це було б великою перевагою для українців, яка стає очевидною з роботи дослідниці Джейд МакГлінн, яка стверджує, що втомлені українські сили дедалі більше втрачають надію і бажання боротися. Хоча вони не хочуть визнавати розкол, вони надихаються усвідомленням того, що для їхніх родин значна частина України стала безпечною.
Нарешті, захистити незалежну Україну під час процесу вступу до ЄС буде надзвичайно складно. Однак нещодавнє рішення дозволити використання наданої Заходом зброї проти деяких цілей на території росії свідчить про зростаючу толерантність до ризику. Як стверджує МакГлінн, ця готовність може бути використана для поетапного запровадження безпольотної зони над тимчасовою лінією розмежування під час процесу вступу до НАТО.
Наступний союзник
Ця пропозиція, зрештою, ґрунтується на вірі в те, що Стаття 5 залишається чинною і стримуючою силою. Попри всю свою, здавалося б, зухвалість і жорстокість, Путін не здійснив жодного серйозного нападу на територію, що підпадає під дію Статті 5. Скептики можуть небезпідставно стверджувати, що вступ України до НАТО може стати тією подією, яка змусить його змінити свою думку і призведе до катастрофічної ескалації. Але навіть восени 2022 року, коли російські війська принизливо тікали перед стрімким українським наступом, а Путін, за повідомленнями, розглядав можливість застосування ядерної зброї, він не порушив Статтю 5. Враховуючи, що росіяни, попри героїчні зусилля України, зміцнили свої позиції, а також те, що членство України в НАТО передбачає відмову від застосування сили та обмеження військової інфраструктури, небезпідставно вважати, що Стаття 5 залишиться в силі.
Суть в тому, що час спливає, а життєздатних варіантів залишається небагато. Якщо ми не хочемо, щоб Україна залишилася наодинці зі зменшенням підтримки з боку США, благаючи європейців заповнити прогалини, спричинені розбіжностями в Конгресі або припиненням фінансування Трампа під час його другого термін, необхідно розглянути всі варіанти, навіть не ідеальні, для інституціоналізації її безпеки в НАТО. Норвегія і Західна Німеччина показують, як це зробити. І цей шлях був би набагато кращим як для України, так і для Альянсу, ніж продовжувати відкладати членство доти, доки Путін не відмовиться від своїх амбіцій в Україні або доки росія не здійснить військового прориву. Цей шлях наблизить Україну до міцної безпеки, свободи і процвітання в умовах ізоляції росії - іншими словами, до перемоги.
