Реформи з децентралізації є найбільш важливими з часів демократичних змін в Україні, що розпочались у 1991 році.
Інвестовані у реформи зусилля і ресурси були настільки величезними, а результати жаданими через те, що у посттоталітарному суспільстві України, “децентралізація” сприймалась як синонім “де-советізації”, “свободи” та якісних послуг.
DESPRO – Проект “Підтримка децентралізації в Україні”
Реформи з децентралізації можна реалізовувати шляхом надання децентралізованих послуг.
У широкому загалі, демократія сприймається як покращення якості життя для всіх верств населення.
За радянських часів, публічні послуги мали дуже погану славу. Власне, це були не послуги, а милість від держави.
Цілі проекту DESPRO:
Фаза I (2007-2009 )
Ініціювати моделі децентралізованих публічних послуг на рівні району, села та муніципалітету і, надалі, адаптувати та інтегрувати їх у регіональний та національний рівні.
Фаза II (2010-2012 )
Покращити якість і доступ до послуг у цільових районах.
Втілити у життя ефективні моделі з управління знаннями.
Фаза III (2013-2017)
Розбудувати ефективні механізми з надання якісних публічних послуг на рівні громади і посилити національний діалог з питань реформування місцевого самоврядування та децентралізації.
Для органів місцевого врядування, децентралізація послуг – це надання послуг людям, а не державі.
Публічні послуги надаються державними виконавчими органами влади і органами місцевого самоврядування, згідно чітко визначених мандатів.
І ті, і ті органи несуть у собі радянську спадщину служіння державі, а не людям, що, до цього часу, відчувається у їх функціях та ставленні.
Покращення послуг шляхом реформ з децентралізації залежить від реформування цих органів влади.
Успіх DESPRO згідно соціологічного дослідження
Проекти DESPRO у громадах мали шалений успіх.
Залучені до виконання Проекту люди усвідомили, наскільки важливими можуть бути місцеві ініціативи.
24 % респондентів пов'язують активну громадську позицію з ініціативами членів громади, а не з надією та сподіваннями на державу, як це відбувається загалом в Україні.
85% готові вкладати свої власні кошти у вирішення проблем громади.
Недостатнє висвітлення реформи з децентралізації у ЗМІ
Проведений DESPRO контент-аналіз медіа виявив значний дефіцит висвітлення найбільш важливих питань, що стосуються реформ з децентралізації, а саме:
перерозподілу і делегування функцій;
ролі місцевих державних адміністрацій;
ролі виконавчих комітетів та адміністрацій само-призначених органів влади;
участі громадян у процесах прийняття рішень шляхом референдумів та консультативних досліджень.
DESPRO дійшов висновку, що такий дефіцит медіа висвітлення створює “примарну” картину реформ.
Значні зусилля на шляху до децентралізації
У 1997 році Україна ратифікувала Європейську Хартію з питань місцевого самоврядування.
Прийнято більше 3 000 нормативних і регуляторних документів, які , в тій чи іншій мірі, стосуються місцевого самоврядування.
700 правових актів стосуються вирішення питань місцевого самоврядування.
Велика кількість українських НУО працює виключно у секторі реформи з децентралізації.
Задля підтримки процесу децентралізації, було засновано багато асоціацій, зокрема, Асоціацію міст України та Асоціацію районних і обласних рад.
Бюджет проектів технічної допомоги, які працювали у секторі у період з 2004 по 2012 роки, склав більше 60 мільйонів євро.
Однак, незрозуміло, чому, незважаючи на всі інвестовані у децентралізацію зусилля та ресурси, сьогоднішня ситуація, загалом, характеризується як посилення централізації.
Брак очевидних об'єктивних причин щодо неспроможності України реалізувати реформу з децентралізації, вимагає більш глибокого аналізу технічної допомоги і політичної спадщини країни.
Причини розбіжності між значним прогресом, що стосується розбудови спроможності громад та загальним сприйняттям дуже поганої ситуації з децентралізацією у країні
Аналіз включав в себе наступне:
Рекомендації Ради Європи стосовно українських стратегічних/правових документів та практик.
Історію місцевого самоврядування за період з 1918 по 2013 роки.
Виявлення прогалин у реформі з децентралізації.
Рекомендації щодо подальших кроків проекту.
Сумні висновки Ради Європи
Україна знехтувала рекомендаціями Ради Європи. Запропонований Радою Європи план децентралізації не став підґрунтям концепції реформи.
Не було розроблено жодного універсального стратегічного документу, який би стосувався реформи. Поточні законодавчі ініціативи – нескоординовані, не пов'язані з концепцією реформи і не націлені на досягнення цілей реформи.
Ролі органів влади, що стосуються процесу реформ не є чіткими. Немає жодної адміністративної структури, яка б несла повну відповідальність за виконання реформ.
Супервізорські та контролюючі функції, що стосуються операційної діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих адміністрацій – не прописані і не відповідають міжнародним стандартам.
Консультації з стейкхолдерами заміщуються обміном інформацією з громадянською спільнотою. Брак консультацій зі стейкхолдерами не дозволяє дійти політично збалансованих рішень та мобілізувати групи підтримки.
Функції місцевих державних та виборних органів влади – не є чітко невизначеними і розділеними.
Повноваження місцевих державних адміністрацій слід підвищити, а їх роль і функції – кардинально переглянути.
Положення Конституції України не відповідають вимогам Європейської Хартії з місцевого самоврядування, незважаючи на її імперативну ратифікацію, що, фактично, робить Хартію нелегітимною в Україні.
Конституція багато вдається до деталізації структур і механізмів замість принципів.
Першим кроком до реформи з децентралізації має стати власне модернізація Конституції.
Такі сумні висновки Ради Європи закликають до пошуку причин недієздатності реформ, а не браку політичної волі.
Історія місцевих рад – невід'ємна частина ієрархії виконавчої влади
Вперше, поняття “широке самоврядування за принципу децентралізації” з'явилось у Конституції Української Народної Республіки від 1918 року.
Перші Декрети Леніна “Вся власть Советам!” та “Землю – селянам, фабрики – робітникам!” проголосили експропріацію державної влади і приватної власності.
“Вся власть Советам!”
Конституції УРСР від 1919 та 1937 років заснували Ради народних трудящих депутатів як єдині органи державної влади на всіх рівнях.
Конституція 1978 року легалізувала ієрархію Рад під тотальним політичним контролем відповідних комітетів Комуністичної партії.
Подвійне функціональне врядування
7 грудня 1990 року було прийнято Закон “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”.
Через 60 років після Конституції Української Народної Республіки від 1918 року по відношенню до місцевих рад знову почали використовувати термін “місцеве самоврядування” та подвійне функціональне врядування.
Їх продовжували називати виборними органами, але, одночасно, їм були гарантовані компетенції, делеговані державою, разом з фінансовими, матеріальними, технічними та іншими ресурсами.
Розвал державної виконавчої вертикалі Комуністичної партії
Скасування монополії Комуністичної партії у 1990 році призвело до руйнації державної виконавчої вертикалі, роль якої виконувала Комуністична партія.
Вибори до парламенту і місцевих рад відзначались високою конкуренцією.
Ради стали багатопартійними.
Перший Президент України не мав впливу на регіони.
Метушня навколо виконавчих комітетів
1992 – започатковано посаду представника Президента України; виконавчі комітети відійшли від рад і трансформувались у місцеві державні адміністрації.
1994 – ліквідація місцевих державних адміністрацій та реституція виконавчих комітетів при обласних і районних радах.
1995 – підписання Конституційної угоди про відновлення місцевих державних адміністрацій і ліквідацію виконавчих комітетів при обласних і районних радах.
Спроби втілення у життя адміністративної реформи
1997– перша спроба першої адміністративної реформи. Знову “Вся власть Советам!” і ліквідація місцевих державних адміністрацій. Президент Кучма відмовився ліквідувати свою виконавчу вертикаль.
2005 – друга спроба територіально-адміністративної реформи на чолі з Романом Безсмертним розвалилась з великим резонансом.
Цього разу, опонентами, які організовували публічні протести, були лідери місцевих органів влади, потенційні жертви укрупнення територіальних одиниць.
Безсмертний не консультувався зі стейкхолдерами щодо мобілізації груп підтримки і прийняття політично збалансованих рішень.
Ленінський принцип “демократія = вся влада радам” все ще домінує в українській ментальності
На сьогоднішній день, нічого не змінилось – функції державних органів влади та органів місцевого самоврядування залишаються змішаними/дублюються.
Замість перерозподілу функцій і компетенцій між державними органами влади і органами місцевого самоврядування кожна нова реформа тільки намагається охопити весь обсяг повноважень шляхом посилення виконавчих комітетів.
Висновки
Вплив виявлених прогалин на реформування державних служб
Дефіцит висвітлення реформи з децентралізації у ЗМІ
Відсутність інтересу до державних політичних
Слабкий політичний діалог
Метушня навколо виконавчих комітетів. Брак політичної обізнаності щодо необхідності відокремлення державної виконавчої ланки від самоврядування.
Нескінченний безлад у функціях, що стосуються надання послуг
Рекомендації для Третьої Фази проекту DESPRO:
Забезпечити медіа сильним політичним документом.
Долучити ЗМІ до національної політичної кампанії.
Виходячи з кращих практик проекту DESPRO, рекомендацій Ради Європи і українського законодавства, розробити Технічне Завдання і Функціональні Обов'язки для державних виконавчих органів влади і для органів місцевого самоврядування стосовно надання послуг.
