Автори: профессор Джуліан Купер для SIPRI
Оригінальний звіт був опублікований 14 грудня 2023 року
Резюме
Війна росії проти України триває вже понад 650 днів і має значний вплив на економіку та суспільство країни.
У квітні 2023 року розпочалася робота над новим трирічним федеральним бюджетом, який був підписаний наприкінці листопада. Він базується на відносно оптимістичному економічному прогнозі і вражає різким збільшенням військових витрат, запланованих на 2024 рік. Очікується, що витрати за розділом бюджету «Національна оборона» становитимуть 29 відсотків від загальних бюджетних видатків. Це означає, що загальні військові витрати зростуть до 7,1% ВВП у 2024 році. Військові витрати - це не те саме, що витрати на війну: існують додаткові витрати, деякі з них показані в новому бюджеті.
Бюджет вказує на те, що російський уряд твердо налаштований довести війну до успішного завершення, визнаючи, що це чинитиме тиск на соціальні та економічні витрати.
Розділ 1. Вступ
24 лютого 2022 року російська федерація розпочала напад на Україну в рамках того, що вона тоді назвала «спеціальною військовою операцією», яка передбачала швидке вторгнення з метою зміни режиму в Україні на прийнятний для російського уряду. На момент початку роботи у квітні 2023 року над проєктом трирічного федерального бюджету на 2024-2026 роки «операція» тривала вже більше року. Коли новий бюджет набуде чинності менш ніж за місяць (вже набув чинності - Мортіс), «операція» перетвориться на війну, яка триватиме майже два роки.
З початку війни росія значно змінилася в багатьох аспектах: не лише в економіці, але й у суспільстві, політиці та культурі. Водночас президент росії Владімір Путін і уряд намагаються продовжувати керувати країною таким чином, щоб створити у населення країни і світу відчуття нормального життя. (Це стало ще більш помітним у 2023 році, але так було майже від початку війни). Продовжується реалізація державних програм і національних проєктів, розпочатих до війни, та започатковуються нові, не пов'язані з конфліктом, що триває. Нещодавно окуповані території України розглядаються як звичайні частини російської федерації і стали реципієнтами бюджетного фінансування у значних обсягах. Ця суперечлива російська реальність воєнного часу знайшла своє відображення в новому федеральному бюджеті. Але один аспект цієї реальності може значно ускладнити аналіз бюджету: деталі структури бюджетних витрат стали предметом все більш суворого засекречування. Дійсно, виконання бюджету 2023 року, як і бюджету 2022 року, стало майже неможливим, що ускладнює порівняння з минулими та майбутніми структурами видатків.
У цьому звіті SIPRI аналізується процес підготовки нового трирічного бюджету росії та економічний прогноз, на якому він ґрунтується (у розділі II), а також загальні характеристики бюджету з точки зору структури доходів і видатків (розділи III і IV). Далі (у розділі V) детально розглядаються військові витрати в розрізі розділу «Національна оборона» та загальні військові витрати відповідно до визначення SIPRI. Це включає в себе розгляд питання можливих бюджетних витрат на зменшення накопиченого боргу оборонної промисловості. Військові витрати як такі не тотожні витратам на війну, які також включають інші розділи бюджету, але детальне дослідження ускладнене секретністю, яка оточує це питання, а також тим, що воно певною мірою спирається на регіональні та інші субфедеральні бюджети. Наприкінці роботи (у розділі VI) дається оцінка реалістичності бюджету з точки зору його виконання.
Робота ґрунтується на детальному проекті бюджету від 30 вересня, а також на остаточному варіанті бюджету, підписаному президентом Путіним 27 листопада. Однак повна інформація буде відома лише після публікації звіту «Бюджет для громадян», ймовірно, наприкінці року, як це практикується Міністерством фінансів протягом останніх років. З самого початку слід підкреслити, що для будь-якого російського трирічного бюджету реальне значення має лише перший рік - в даному випадку 2024 рік. Розподіл видатків на другий і третій роки є дуже попереднім і не може вважатися надійним орієнтиром для середньо- або довгострокового мислення уряду.
Розділ 2. Процес підготовки проєкту федерального бюджету на 2024 рік
Перша зустріч на високому рівні для обговорення бюджету на 2024 рік була скликана президентом Путіним 11 квітня 2023 року за участю економічної команди: прем'єр-міністра Міхаіла Мішустіна, його першого заступника Андрєя Бєлоусова, міністра економічного розвитку Максима Рєшетнікова, міністра фінансів Антона Сілуанова, іншого віце-прем'єр-міністра Марата Хуснулліна, голови Центрального банку Ельвіри Набіулліної та економічного радника Путіна Максіма Орєшкіна. На порядку денному стояв новий економічний прогноз на 2023-26 роки, підготовлений Міністерством економічного розвитку (Мінекономрозвитку). Як зазначив Путін, цей прогноз був значно оптимістичнішим, ніж той, на якому базувався бюджет на 2023 рік у попередньому році. Це свідчить про те, що новий бюджет передбачатиме більш щедре загальне фінансування, ніж очікувалося раніше, і, можливо, пізніше цього року до бюджету на 2023 рік будуть внесені поправки. Очікувалося, що валовий внутрішній продукт (ВВП) зросте на 1,2% у 2023 році та 2,0% у 2024 році, а потім на 2,6% та 2,8% у 2025 та 2026 роках. Середньорічна інфляція споживчих цін повинна була знизитися з 5,2% у 2023 році та 4,9% у 2024 році до 4,0% у 2025 та 2026 роках. Експорт повинен був впасти з 588 млрд доларів США у 2022 році до 466 млрд доларів США у 2023 році, але потім поступово відновлюватися, досягнувши 505 млрд доларів США у 2026 році. Імпорт, за прогнозом, поступово зростатиме, забезпечуючи досить постійний (позитивний) торговельний баланс на рівні близько 150 мільярдів доларів США та сальдо поточного рахунку платіжного балансу на рівні 87 мільярдів доларів США у 2023 році, яке знизиться до 64 мільярдів доларів США у 2026 році.
Через три дні відбулося спільне засідання колегій Міністерства фінансів і Мінекономрозвитку, на якому Мішустін заявив, що ринковий характер економіки має бути збережений і посилений, а Сілуанов повідомив, що середньостроковим планом є нормалізація бюджетної політики і робота над збалансованим бюджетом до 2025 року. Протягом наступних трьох місяців ставало дедалі зрозуміліше, що деякі припущення Мінекономрозвитку були надто оптимістичними, а інші, можливо, занадто похмурими. Дискусія, мабуть, тривала доти, доки Мінекон не представив новий прогноз у вересні, хоча про жодні зустрічі не повідомлялося.
На початку серпня дату, коли проєкт бюджету мав бути переданий до Госдуми (нижньої палати російського парламенту), було змінено з 15 вересня на 1 жовтня. 8 вересня Мішустін скликав засідання уряду щодо проекту, на якому були присутні кілька віце-прем'єр-міністрів, а також Сілуанов, Набіулліна і голова Федеральної податкової служби Данііл Єгоров, але не Рєшетніков з Мінекономрозвитку. Як зазвичай на таких зустрічах, також був присутній економічний радник Путіна Орєшкін. В опублікованому звіті про зустріч було наведено лише вступне слово Мішустіна, який зосередився на виконанні бюджету в 2023 році з очікуванням, що дефіцит бюджету становитиме близько 2% від прогнозного ВВП, і на позитивному розвитку економіки. Але він підкреслив, що все ще існують ризики, а також дисбаланси у світовій економіці, за якими потрібно уважно стежити. Загалом, потрібен прагматичний підхід, з уникненням надмірно оптимістичних прогнозів. На засіданні було обговорено основні показники проєкту бюджету, підготовка якого мала бути завершена досить швидко, щоб президент був поінформований про його основні риси, а засідання уряду могло розглянути документ до того, як він буде направлений до Госдуми.
21 липня Банк росії, центральний банк, підвищив базову процентну ставку з 7,5% (як було зафіксовано у вересні 2022 року) до 8,5%. Однак рубль опинився під зростаючим тиском, і 14 серпня обмінний курс досяг 100 рублів за долар США. Наступного дня банк підвищив ключову ставку на 3,5 відсоткових пункти до 12%, пояснивши цю зміну необхідністю протистояти інфляційному тиску. Існували припущення, що Путін втрутився, коли курс наблизився до порогу в 100 рублів за долар.
11 вересня, за два дні до оприлюднення деталей нового прогнозу Мінекономрозвитку, центральний банк повідомив, що торговельний баланс за січень-серпень 2023 року становив $72,6 млрд, а сальдо поточного рахунку платіжного балансу - лише $25,6 млрд. Це свідчило про те, що результат на кінець року може бути набагато менш позитивним, ніж передбачалося квітневим прогнозом, але Мінекономрозвитку зберіг свій попередній прогноз. Крім того, 13 вересня обмінний курс становив 96 рублів за долар, а через два дні банк підвищив базовий показник: інфляція продовжувала прискорюватися, і на рубль все ще чинився тиск; прогноз на 2023 рік було переглянуто, а рівень інфляції підвищено до 6-7 відсотків. Деталі нового прогнозу почали з'являтися, і незабаром він був опублікований у повному обсязі (див. таблицю 1).
У тексті прогнозу Мінекономрозвитку виклав свої пріоритети та перерахував виявлені ризики. Він спрямований на досягнення цілей, поставлених президентом Путіним, включаючи зростання економіки, зміцнення економічних відносин з «дружніми» державами, просування «технологічного суверенітету» і підтримку збалансованого бюджету. Але в ньому немає жодної згадки про «спеціальну військову операцію» і лише побіжно згадується про санкції. Визначено три ризики. Перший - зовнішній: уповільнення світової економіки, зниження попиту на традиційні товари російського експорту. Основним внутрішнім ризиком вважається нестача робочої сили, що робить підвищення продуктивності праці та забезпечення гнучкості ринку праці ключовими пріоритетами. По-третє, подальше посилення грошово-кредитної політики або її несвоєчасне повернення до пом'якшення може негативно вплинути на інвестиційну активність. Консервативний варіант прогнозу враховує ці ризики. Хоча Мінекономрозвитку визнає, що демографічна ситуація є несприятливою, прогноз чисельності населення не надається. Цікавою особливістю прогнозу є використання невизначеної «експортної ціни на нафту». Однак міністр економічного розвитку Рєшетніков на засіданні уряду, присвяченому обговоренню проекту бюджету, навів ціну в перерахунку на нафту марки Brent: $83,5 за барель у 2023 році, $85 у 2024 році, $80,2 у 2025 році та $76,2 у 2026 році.
Цікавою є таблиця, в якій наведено прогноз зростання обсягів виробництва окремих галузей машинобудівної промисловості. Так сталося, що наведені галузі охоплюють основні з тих, що пов'язані з виробництвом військової продукції (див. таблицю 2).
Видно, що різке зростання випуску продукції військового призначення прогнозується лише у 2023 році, [в свою чергу прогнозується] помірне у 2024 році та повернення до більш нормального рівня у 2025 та 2026 роках. Перша галузь включає радари, системи наведення та оптичні системи для зброї, а друга - електродвигуни та інші системи для них. В автотранспортній галузі переважає виробництво легкових автомобілів, але прогнозоване зростання на 2023 рік, ймовірно, свідчить про те, що прогноз ґрунтується на оцінці різкого збільшення закупівель для потреб війни у 2023 році, яке потім підтримуватиметься на цьому підвищеному рівні і у 2024 році і, можливо, надалі. Однак це може бути пов'язано з післявоєнним переоснащенням збройних сил. Очікується, що оборонна промисловість залишатиметься активною.
Не дивно, що існують певні сумніви щодо реалістичності прогнозу. Чи не занадто амбітні темпи зростання? Чи вдасться знизити рівень інфляції так швидко, як прогнозується, враховуючи очевидний інфляційний тиск, в тому числі надзвичайно вузький ринок праці? Чи є реалістичним обмінний курс, враховуючи стійку тенденцію до його коливання восени 2023 року на рівні близько 100 рублів за долар? У своїй оцінці Рахункова палата росії - орган державного аудиту - зазначила, що проєкт бюджету ґрунтується на більш оптимістичному прогнозі, ніж той, що був розроблений центральним банком, який встановив зростання ВВП у 2024 році лише на рівні 0,5-1,5 відсотка.
Виконуюча обов'язки голови палати Галsна Ізотова заявила в Госдумі, що прогноз цін на нафту також виглядає занадто оптимістичним, і висловила здивування, що Мінекономрозвитку не використав звичайну ціну нафти марки Urals. Ряд коментаторів поставили під сумнів прогноз обмінного курсу. Один з них в'їдливо зауважив, що прогноз, схоже, був підготовлений саме тоді, коли уряду потрібно було дозволити значне зростання витрат, яке стало можливим завдяки знеціненню рубля і відносно високим темпам інфляції: головне завдання бюджету - «створити у Владіміра Путіна враження, що все йде добре». «Все добре, Владімір Владіміровіч, гроші на війну є, і на соціальні послуги, і на вибори вистачить».
18 вересня Путін скликав нараду для обговорення проєкту бюджету. У своєму короткому вступному слові Путін сказав, що економічна ситуація була кращою, ніж очікувалося на початку року, але зараз основною проблемою є інфляція, головним фактором якої є ослаблення рубля. Необхідні своєчасні рішення, але він висловив упевненість, що уряд діятиме професійно і, «найголовніше, злагоджено». За словами Путіна, відновлення економіки завершилося. Для цього уряд провів велику роботу, «просто колосальну за обсягом і складністю».
Розділ 3. Основні риси проєкту бюджету
28 вересня Міністерство фінансів опублікувало «Основні напрями бюджетної, податкової та тарифної політики на 2024 рік і на плановий період 2025 і 2026 років». У цьому 162-сторінковому документі викладено основні ідеї проекту бюджету та представлено його основні характеристики. Сам проєкт бюджету був поданий до Госдуми на затвердження 29 вересня (див. таблицю 3).
Вперше він був переданий повністю в непаперовій формі, на 14 дисках. Проєкт бюджету супроводжувався звичайною пояснювальною запискою та новим економічним прогнозом. Він був швидко розміщений на сайті Госдуми і зареєстрований як проєкт федерального закону № 448554-8. Його перше читання було заплановане на 26 жовтня, після того, як відповідні комітети детально розглянули його.
Хоча остаточний закон про бюджет є у відкритому доступі, проєкт бюджету з супровідними документами містить набагато більше деталей щодо структури видатків. Окрім зазначення загальних видатків на кожен рік, остаточний закон про бюджет присвячений лише відкритим бюджетним видаткам. Він не містить жодної інформації про загальні видатки, відкриті та засекречені видатки або видатки за розділами та підрозділами бюджету. Таким чином, цей аналіз обмежується проєктом бюджету.
Згідно з пояснювальною запискою, загальний обсяг бюджетних видатків у 2023 році прогнозується на рівні 31 674 800 мільйонів рублів (31,674 трильйона). Це означає, що розпис бюджету (тобто верхня межа видатків), як очікується, збільшиться на 1 409 016 мільйонів рублів в останні чотири місяці року, що становитиме додаткові 4,7 відсотка. Однак станом на 28 листопада бюджетний розпис сягнув 32 582 мільярдів рублів, що свідчить про те, що остаточна сума буде ще більшою, можливо, 33 000 мільярдів рублів або більше.
Бюджет на 2024 рік є амбітним, з номінальним збільшенням доходів на 22 відсотки та номінальним збільшенням видатків на 21 відсоток. Але це одноразове зростання, оскільки в наступні два роки прогнозується падіння як доходів, так і видатків. Бюджетний дефіцит, за прогнозом, постійно зменшуватиметься, залишаючись на рівні менше 1% ВВП.
Яскравою і загадковою особливістю проєкту бюджету є значне збільшення «незапрограмованих» видатків у 2024 році порівняно з 2023 роком, причому майже всі вони є засекреченими. Більшість бюджетних видатків (84% за перші дев'ять місяців 2023 року) тепер мають форму видатків у рамках низки державних програм (про які йтиметься нижче). Решта, відома як «незапрограмовані» видатки, підпадає під 14 рубрик. Найбільшою з них є «розвиток пенсійної системи»; інші включають «президента та його адміністрацію», «голову уряду, його заступників та апарат», «Госдуму та Раду Федерації», аж до «Федеральної фельд'єгерської служби». Останньою статтею незапрограмованих видатків є «реалізація функцій інших федеральних органів державної влади», яка також є великою і, схоже, є своєрідним резервним фондом, що використовується протягом року для фінансування субсидій, надання фінансової підтримки збитковим видам діяльності та фінансування нових ініціатив, не передбачених бюджетом, серед іншого. Частина цих витрат є засекреченою.
Найважливішою деталлю проєкту бюджету є суттєве збільшення видатків на «національну оборону», заплановане на 2024 рік, коли їхня частка в загальних видатках зросте до 29% порівняно з 21% у 2023 році до вересня (див. таблицю 4).
Потім планується скорочення на понад 2200 мільярдів рублів у 2025 році і ще на 1100 мільярдів рублів у 2026 році. На перший погляд, це може свідчити про те, що уряд очікує, що війна закінчиться до кінця 2024 або на початку 2025 року, або, можливо, хоче створити таке враження у російської громадськості та світу в цілому. Однак другий і третій роки трирічних бюджетів визначені дуже попередньо і зазвичай мають обмежену цінність для розкриття намірів після першого року.
Слід зазначити, що витрати на «національну оборону» у 2023 році не відповідають цифрі 9,7 трильйона рублів, про які йшлося у статті Reuters, що викликала резонанс, коли вона з'явилася в серпні. Стаття, яка, очевидно, ґрунтувалася на урядовому документі, отриманому інформаційним агентством, широко цитувалася, часто без жодних застережень. Однак, схоже, що автори просто додали витрати на «національну оборону» до витрат на «національну безпеку та охорону правопорядку» і назвали загальну суму«оборонними витратами». (Такої ж думки дотримується і Яніс Клюге з Німецького інституту міжнародних відносин і безпеки (SWP): «Ще в серпні агентство Reuters повідомило, що росія планує збільшити витрати на оборону до 9,7 трильйона рублів у 2023 році. Згідно з нещодавно опублікованими бюджетними даними, сума витрат на національну оборону і безпеку (включаючи поліцію) становила 9,6 трильйона, так що, ймовірно, це була плутанина»).
Виступаючи з проєктом бюджету в Раді Федерації (верхній палаті російського парламенту) 3 жовтня, Сілуанов заявив, що першим пріоритетом бюджету є «зміцнення обороноздатності країни та підтримка учасників спеціальної військової операції. Ресурси, заплановані на наступний рік, дозволяють повністю виконати завдання спеціальної військової операції». Однак, представляючи бюджет членам комітету Госдуми всього через два тижні, він підкреслив, що він, перш за все, «соціально орієнтований, а не військовий». Більшість соціальних видатків дійсно демонструють зростання в номінальному вираженні у 2024 році порівняно з першими дев'ятьма місяцями 2023 року, але в деяких випадках можуть зменшитися, коли стане відома остаточна сума видатків за 2023 рік.
Враховуючи необхідність реагування на санкції та підготовку до більшого обсягу інвестицій, дивно, що видатки за розділом «Національна економіка» мають скоротитися у 2024 році і ще більше - у 2025 році. Заплановані видатки також демонструють вплив підвищення базової відсоткової ставки, причому частка видатків на обслуговування боргу стрімко зростає: до 2026 року вона сягне понад 9% від загального обсягу видатків порівняно з 5% у 2023 році.
Федеральний бюджет є лише однією зі складових бюджетної системи росії, і більшість соціально орієнтованих видатків фінансується з регіональних та інших субфедеральних бюджетів. У своїй оцінці проекту бюджету Рахункова палата надає таблицю, яка показує структуру видатків консолідованого (тобто федеральний плюс субфедеральний) бюджету плюс державні позабюджетні фонди (див. таблицю 5).
Видно, що загальна сума витрат на «національну оборону» є дещо більшою, ніж у федеральному бюджеті. Це пояснюється тим, що частина витрат системи мобілізації та початкової підготовки військовослужбовців покладається на регіональні бюджети. Йдеться про 56 мільярдів рублів за дев'ять місяців 2023 року, 65 мільярдів рублів у проєкті бюджету на 2024 рік, 68 мільярдів рублів на 2025 рік і 73 мільярди рублів на 2026 рік. З точки зору всієї бюджетної системи, твердження Сілуанова про її соціальну орієнтованість є справедливим. Якщо взяти 2024 рік, то частка видатків на оборону і національну безпеку становить 21% від загального обсягу бюджетної системи, а частка видатків на соціальну політику, охорону здоров'я та освіту - 49%. Аналогічні дані за 2021 і 2022 роки відсутні, але у 2020 році на оборону і національну безпеку припадало 13% фактичних видатків, а на соціальну політику, освіту і охорону здоров'я - 57%, що свідчить про те, наскільки негативно війна вплинула на загальні соціальні видатки.
Розділ 4. Доходи в проєкті бюджету: Наскільки вони реалістичні?
Перш ніж розглядати військові видатки більш детально, необхідно з'ясувати, наскільки амбітний бюджет є реалістичним з точки зору його виконання. Прогнозується значне номінальне зростання як нафтогазових доходів, так і доходів з інших джерел у 2024 році порівняно з 2023 роком (див. таблицю 6).
Основними джерелами додаткових доходів у 2024 році є зниження встановленої знижки до ціни на нафту марки Brent з $20 за барель у 2023 році до $15 у 2024 році (861 млрд рублів); нові мита на низку експортованих товарів (453 млрд рублів); додатковий податок з обороту, пов'язаний зі зростанням ВВП (767 млрд рублів); різні разові неподаткові доходи (850 млрд рублів). Решта додаткових надходжень у розмірі близько 3500 млрд рублів, як очікується, буде отримана завдяки вже узгодженим змінам у законодавстві та зростанню економічної активності. Це, безумовно, оптимістичний прогноз доходів у 2024 році, і він має бути вразливим до непередбачуваного розвитку подій, таких як посилення санкцій на експорт нафти, скорочення експорту через погіршення міжнародної економічної кон'юнктури або менш сприятливий, ніж прогнозувалося, внутрішній економічний розвиток. За умови значного збільшення бюджетних видатків це може призвести до набагато більшого бюджетного дефіциту, ніж передбачалося. Хоча його потрібно буде фінансувати, це цілком можливо без серйозних економічних труднощів.
Одним із джерел фінансування дефіциту є Фонд національного добробуту (Фонд национального благосостоянія - ФНБ), суверенний фонд росії. Згідно з пояснювальною запискою до проекту бюджету, у 2023 році дефіцит буде частково профінансовано з ФНБ на 3462 мільярди рублів, у 2024 році - на 1302 мільярди рублів, зі зниженням до 1,7 мільйона рублів у 2025 році і до нуля у 2026 році. Решта дефіциту буде профінансована за рахунок державних запозичень. ФНБ, безумовно, достатньо великий, щоб покрити більший дефіцит, ніж прогнозується: по відношенню до ВВП, ФНБ буде майже таким же наприкінці 2026 року, як і наприкінці 2023 року (див. таблицю 7).
За словами Сілуанова, не планується змінювати ставки основних податків протягом трьох років дії бюджету. Однак є ще багато способів збільшити доходи, часто прихованими або короткостроковими заходами. В принципі, уряд повинен бути в змозі профінансувати амбітні видатки, заплановані на 2024 рік, а запланований дефіцит, за міжнародними стандартами, є помірним. Однак залишається багато питань, не в останню чергу, якщо війна продовжиться у 2025 році або навіть пізніше, а очікування інвестицій затягнеться (див. також нижче).
У середині жовтня було прийнято захід, спрямований на втримання стійкого знецінення рубля. Він зобов'язує компанії багатьох секторів, які не були ідентифіковані, репатріювати щонайменше 80% експортної виручки і продавати 90% цієї суми на внутрішньому ринку. Цей захід має діяти лише протягом шести місяців, але його можна легко продовжити.
Розділ 5. Військові витрати в проєкті та остаточному бюджеті
Детальну інформацію про заплановані витрати на військові потреби в проекті федерального бюджету можна знайти в додатку 12 (про відкриті видатки в розрізі державних органів) і додатку 15 (про відкриті видатки в розрізі бюджетної класифікації) до самого бюджету, а також у пояснювальній записці, зокрема в додатку 15 (де вказані загальні видатки в розрізі розділів і підрозділів бюджету) і додатку 13 (про відкриті видатки за державними програмами). Крім того, можна було отримати доступ до оцінки проєкту бюджету Рахунковою палатою, але не до його детальних додатків. Окрім розділу «Національна оборона», деякі видатки, пов'язані з військовою сферою та безпекою, з'являються в інших розділах (див. таблицю 8).
Тенденції в національному оборонному бюджеті. У деяких аспектах дані про національну оборону викликають подив, не в останню чергу через те, що у 2024-26 роках така велика частка загальної суми припадає на підрозділ «інші питання національної оборони»: 65% у 2024 році, 60% у 2025 році та 47% у 2026 році. У попередніх проєктах чи затверджених бюджетах такого ніколи не було: найбільша частка завжди припадала на перший підрозділ «збройні сили російської федерації», який охоплює виплати особовому складу, більшість операцій та утримання, а також закупівлю озброєнь. Одна з версій полягає в тому, що рішення про виділення таких великих сум на оборону було прийнято на пізньому етапі підготовки бюджету, що не дало часу уряду і Міністерству оборони (МО) прийняти рішення про їх розподіл. Щоб зрозуміти цю зміну в бюджетних статтях у 2024 році, варто дослідити 2023 рік, порівнявши дані про витрати до вересня із законом про бюджет на рік, ухваленим у грудні 2022 року (див. таблицю 9).
З огляду на збільшення масштабів збройних сил та закупівлю великої кількості озброєнь і боєприпасів, можна було б очікувати збільшення витрат на збройні сили. Але масштаби цього збільшення є напрочуд великими. І навпаки, значне скорочення видатків на «інші питання» також викликає здивування, але дозволяє припустити, що у 2024 році цей підрозділ розглядається як резерв для перерозподілу коштів протягом року залежно від розвитку подій у війні.
Не можна виключати, що тут може бути задіяний ще один фактор, а саме: можливість допомогти оборонній промисловості погасити частину накопиченого нею великого боргу. Немає сумнівів, що багато підприємств оборонної промисловості зараз переживають фінансові труднощі. З початком війни витрати невпинно зростають. Багато ресурсів стали дорожчими, особливо ті, що отримуються з-за кордону, часто з використанням паралельного імпорту та значно дорожчих ланцюгів поставок. Водночас багато підприємств зіткнулися з труднощами у пошуку працівників і часто не мають іншого вибору, окрім як підвищувати ставки заробітної плати. З переходом на багатозмінну роботу та роботу у святкові дні доводиться пропонувати додаткову оплату, щоб виплачувати компенсації за понаднормову роботу. Але, незважаючи на те, що витрати зростають, замовник - Міністерство оборони - продовжує традиційно виступати проти підвищення цін на озброєння, боєприпаси та інші матеріальні засоби понад рівень, визначений у контрактах. (Ці події дуже схожі на ті, що відбувалися після 2014 року, коли багато оборонних компаній потрапили під санкції після анексії Криму, що призвело до того, що багато підприємств зазнали збитків, а борги стрімко зростали, досягнувши 2 трильйонів рублів на кінець 2019 року). Це неминуче призводить до збитків, які компаніям доводиться покривати, часто вдаючись до банківських позик під високі відсотки. У попередні роки (наприклад, у 2016 і 2017 роках) оборонній промисловості виділялися значні бюджетні асигнування на погашення накопичених боргів. Можливість того, що частина значного збільшення фінансування на «національну оборону» призначена для списання боргів, відзначали обізнані коментатори. Зокрема, Павєл Лузін та Олександра Прокопенко наголошують на серйозності боргової проблеми, яка на кінець 2020 року сягнула 3 трильйонів рублів і загрожує великим державним компаніям, таким як «Ростєх». Вже у 2022 році «Роскосмос» зазнав збитків у розмірі 50 мільярдів рублів, а «Об'єднана суднобудівна корпорація» - 20 мільярдів рублів. Можливим додатковим доказом погашення боргу є заява Сєргєя Алєксашенка, колишнього заступника міністра фінансів, про те, що фінансування державного оборонного замовлення було збільшено з приблизно 1,5 трильйона рублів у 2022 році до приблизно 3 трильйонів у 2023 році, а на 2024 рік заплановано у розмірі понад 5,5 трильйонів. Перші дві цифри справді цілком правдоподібні, але третя видається надто великою, якщо вона не включає в себе елемент погашення боргу. Якщо частина фінансування у 2023 році дійсно піде на списання боргів, то не все заплановане на 2024 рік значне збільшення фінансування може бути спрямоване на посилення військового потенціалу для ведення війни.
Однак може існувати інший спосіб погашення боргів оборонної промисловості, не вдаючись до бюджету на «національну оборону». Так, у січні 2020 року Путін підписав засекречений указ, що дозволяє реструктуризацію боргів і використання бюджетного фінансування для зменшення боргового навантаження оборонної промисловості приблизно на 450 мільярдів рублів. Схоже, що це було реалізовано через головний банк, що обслуговує галузь, Промсвязьбанк, ймовірно, шляхом бюджетного трансферту для збільшення його капіталу. Немає жодних доказів того, що це було зроблено з оборонного бюджету, як це було прийнято в попередні роки. Цілком можливо, що це було зроблено за рахунок засекреченого незапрограмованого фінансування, ймовірно, виділеного на «реалізацію функцій інших федеральних органів державної влади». Це непрозора, але велика складова щорічного федерального бюджету. Згідно з пояснювальною запискою до проєкту бюджету на 2023 рік, його використання включає відрахування до різних резервних фондів для допомоги федеральним органам у реалізації їхніх функцій, субсидії, внески в капітал компаній (часто використовуються як засіб зміцнення їхніх фінансів) та інші заходи підтримки. Фактично це резервний фонд, який неухильно вичерпується протягом року. Станом на початок вересня було витрачено майже 80 відсотків великих асигнувань на засекречені незапрограмовані видатки в проєкті бюджету на 2023 рік (див. таблицю 10).
Однак інформація про їхнє використання відсутня. Видатки на 2024 рік набагато більші - понад 7 трильйонів рублів на засекречені видатки. Таким чином, видається, що існують значні можливості для погашення боргів оборонної промисловості.
Затвердження бюджету. Бюджет пройшов перше читання в Госдумі 26 жовтня і був схвалений, проти проголосували 80 депутатів зі 450 (від КПРФ і «Справєдлівой росіі»). Під час обговорення війна майже не згадувалася, можливо тому, що Сілуанов відкрив його твердою заявою: «Першим і найважливішим завданням, безумовно, нашим пріоритетом є зміцнення обороноздатності країни і підтримка учасників спеціальної військової операції. У наступному році ресурси держави сконцентровані на досягненні головної мети - нашої перемоги». Геннадій Зюганов, лідер Комуністичної партії, стверджував, що це недостатньо «переможний бюджет», тому його партія голосувала проти.
У другому читанні, 15 листопада, відбулося голосування за поправки. Сам уряд подав щонайменше 769 поправок, які перерозподіляли видатки на загальну суму 6,7 трильйона рублів. Було кілька поправок до статті «національна оборона», але, схоже, вони в основному стосувалися перерозподілу коштів із засекреченої частини видатків у відкриту. У 2024 році ці зміни становили 725 мільярдів рублів, зокрема 370 мільярдів рублів - на оплату праці та 305 мільярдів рублів - на закупівлі. Крім того, були збільшені пенсії і соціальна підтримка військовослужбовців, а також підтримка нещодавно анексованих регіонів. Третє читання відбулося 17 листопада, коли він був схвалений без особливих дискусій 325 голосами проти 81, а через п'ять днів Рада Федерації одноголосно підтримала його, що дозволило президенту Путіну підписати його як закон 27 листопада, коли документ на 4937 сторінках був швидко опублікований. Однак загальна сума витрат на «національну оборону» буде відома лише після того, як Міністерство фінансів опублікує свій «Бюджет для громадян» наприкінці цього року.
Загальні військові витрати на 2024-26 роки в законі про бюджет. Досі аналіз обмежувався проєктом бюджету, але при розгляді військових витрат остаточний закон про бюджет пропонує більш надійний звіт про наміри. Наявні дані дозволяють розрахувати загальні військові витрати, заплановані на 2024-26 роки (див. таблицю 11).
(Представлені тут дані про загальні військові витрати дещо відрізняються від звичайного визначення СІПРІ. Визначення СІПРІ не включає одну категорію витрат, яка тут наведена (тобто загальні міжнародні витрати, збори тощо), а база даних СІПРІ про військові витрати використовує інше джерело для визначення ВВП (Міжнародна фінансова статистика Міжнародного валютного фонду). Дані СІПРІ щодо військових витрат росії ґрунтуються на методології та джерелах, наданих цим автором).
Видно, що порівняно з проектом бюджету збільшено видатки на «Збройні сили», а також дуже значною мірою на 2024 рік на «військово-промислове співробітництво». Цей підрозділ стосується витрат на озброєння за міжурядовими угодами, і збільшення може відображати імпорт безпілотників з Ірану та боєприпасів з Північної Кореї. Хоча загальні військові витрати можна розрахувати на період з 2024 по 2026 рік, для 2023 року все ще бракує даних, а цифра за 2022 рік є приблизною за відсутності точної остаточної суми витрат на «національну оборону». Однак, за даними Лузіна і Прокопенко, у 2022 році [стаття видатків] «національна оборона» сягнула 5500 мільярдів рублів, а не 5100 мільярдів рублів, як раніше оцінювали ці автори. На основі цього та закону про виконання бюджету на 2022 рік можна підрахувати, що загальні військові витрати у 2022 році становили приблизно 7150 мільярдів рублів. Ймовірний остаточний обсяг військових витрат у 2023 році можна оцінити лише на основі показника за перші дев'ять місяців - 6407 мільярдів рублів. Як зазначалося вище, факти свідчать про те, що загальні бюджетні витрати за рік можуть сягнути 33 трильйонів рублів. Станом на 1 вересня видатки на «національну оборону» становили 21% загальних бюджетних витрат (див. таблицю 4), але ця частка може зрости до кінця року, можливо, до 23%, що дасть загальну суму в 7600 мільярдів рублів. Протягом останніх років видатки за статтею «національна оборона» поступово збільшували свою частку в загальних військових витратах, і, схоже, цей процес посилюється під час війни (див. таблицю 11): у 2024 році загальні військові витрати будуть приблизно на 18% більшими за видатки на «національну оборону», збільшившись до 21% у 2025 році і до 25% у 2026 році. У 2022 році цей показник становитиме близько 30 відсотків, а в 2021 році - 36 відсотків. Якщо взяти цифру 22-23 відсотки на 2023 рік, то загальні військові витрати становитимуть 9300 мільярдів рублів, що еквівалентно 5,6 відсотка ВВП.
Так сталося, що у 2021 році військові витрати скоротилися в реальному вимірі, оскільки війни не очікувалося, але у 2022 році вони зросли на 27%, після чого відбулося дещо менше ймовірне зростання у 2023 році і прогнозоване збільшення на 29% у 2024 році, за яким послідує скорочення у 2025 і 2026 роках (див. таблицю 12). Однак наміри на другий і третій роки трирічного бюджету завжди є дуже попередніми і не можуть слугувати надійним орієнтиром для майбутньої політики.
Державні програми, пов'язані з обороною та безпекою. Як зазначалося вище, протягом приблизно десяти років значна частина бюджетних видатків росії розподілялася у формі державних програм. У проєкті бюджету на 2024-26 роки передбачено фінансування 51 державної програми, 9 з яких розглядаються як окрема категорія: програми, присвячені обороні, безпеці та міжнародним відносинам (див. вставку 1).
Перша програма, очевидно, складається з прямого військового фінансування Міноборони плюс деяке інше фінансування Міноборони. Коли у 2013 році вперше було опубліковано детальну інформацію про обсяг цієї програми, вона включала житлове забезпечення, освіту, охорону здоров'я, культуру, спорт і пенсійне забезпечення. Ймовірно, вона також включає програму Росатома з розробки ядерної зброї, оскільки відкриті видатки, показані у 2013 році, включали певну діяльність Росатома. Однак усе фінансування оборонної промисловості висвітлюється окремо в шостій програмі - «Розвиток оборонно-промислового комплексу».
Хоча дані про відкрите фінансування цих програм доступні (див. таблицю 13), деталізації засекречених даних немає. Однак на деякі з цих військових програм, безумовно, припадає значна частка, якщо не майже все, засекречене фінансування державних програм.
Після публікації закону про бюджет Міністерство фінансів розкрило деталі бюджетної класифікації, на якій він ґрунтується. Важливо, що в рамках державної програми розвитку оборонної промисловості передбачено низку субсидій підприємствам оборонної промисловості, в тому числі для реструктуризації боргів та запобігання банкрутству. Також передбачені асигнування в капітал деяких компаній, включаючи «Алмаз-Антей» та низку основних ракетно-космічних підприємств, підпорядкованих «Роскосмосу». Це підтверджує висловлену вище думку про те, що новий бюджет включає заходи з полегшення боргового тягаря для оборонної промисловості.
Інші витрати, пов'язані з війною. Як підкреслювалося в авторській публікації від червня 2023 року, військові витрати росії - це не те саме, що витрати на війну. Частина військового бюджету не має прямого відношення до війни, не в останню чергу це витрати на ядерні стратегічні системи і значну частину військово-морського флоту. Так само оборонні витрати не покривають інші витрати війни, такі як витрати на абсорбцію окупованих територій України до складу російської федерації, відновлення та розвиток транспортного сполучення з цими регіонами, а також відбудову об'єктів у прикордонних регіонах росії та за її межами, пошкоджених українськими ракетами та безпілотними літальними апаратами. Ці витрати покриваються з інших розділів бюджету, а також, певною мірою, з регіональних та інших субфедеральних бюджетів.
На жаль, доступно мало інформації про ці види витрат, за винятком програм у федеральному бюджеті, спеціально розроблених для покриття витрат, пов'язаних з окупованими територіями. Наразі проєкт бюджету містить дві державні програми для цієї мети, одна з яких є новою і спрямована на підтримку інфраструктури та економічного розвитку нещодавно анексованих регіонів, а інша - старою програмою соціально-економічного розвитку Криму та міста Севастополя. За новою державною програмою на 2024 рік виділено 193 мільярди рублів, а в 2026 році - 213 мільярдів рублів. Таким чином, окуповані російськими збройними силами частини України тепер розглядаються як складові частини російської федерації так само, як і інші регіони країни. Однак це не єдине бюджетне фінансування, яке надходить на окуповані території. Оскільки Московська міська дума вирішила взяти шефство над Донеччиною і Луганщиною, у проєкті бюджету Москви на відновлення і розвиток інфраструктури двох міст протягом 2024-26 років передбачено 95 мільярдів рублів (35 мільярдів рублів у 2024 році і по 30 мільярдів рублів у 2025 і 2026 роках). Крім того, виступаючи наприкінці вересня 2023 року, міністр будівництва Ірек Файзуллін заявив, що регіони, які здійснюють шефство над територіями, нещодавно анексованими під час війни, інвестували в них загалом 115,6 мільярда рублів у 2023 році. Можливо, також передбачено фінансування нових фортифікаційних споруд і додаткові витрати на роботу оборонної промисловості, які не покриваються федеральним бюджетом на «національну оборону», але жодних подробиць немає.
Розділ 6. Висновки
Федеральний бюджет росії на 2024-26 роки знаменує собою разючий розрив з розвитком росії у пост-комуністичний період завдяки значному збільшенню військових витрат. На думку російського уряду, це зумовлено необхідністю доведення «спеціальної військової операції» до успішного завершення, навіть якщо це займе багато часу. Шляхи витрачання цих збільшених видатків далеко не зрозумілі, і, враховуючи сувору секретність, якою зараз завуальовано економічний вимір війни, прояснення може не настати ще довго. Лише під час бюджетного процесу у 2024 році може з'явитися більше інформації про фактичні військові витрати у 2023 році. Що стосується планів витрат на 2025 і 2026 роки, то проєкт бюджету не можна вважати надійним орієнтиром для російського уряду, оскільки прогнози на наступні роки є дуже попередніми, і остаточні річні бюджети можуть сильно відрізнятися.
Коментарі щодо бюджету та його виконання дуже різняться за тональністю та оцінками. Багато з них мають критичний характер, про що свідчать такі заголовки статей, як «Витрати на російську війну ось-ось вдарять по домівках» і «Уряд побачив привид бюджетної катастрофи». Критика, як правило, зосереджується на запланованому обсязі бюджетних витрат у 2024 році, на тому, що збільшення військових витрат може призвести до скорочення витрат на соціальні потреби, а також на труднощах зі збором достатнього обсягу доходів для фінансування збільшених витрат на війну. Як визнається в цьому документі, існує дійсно багато невизначеностей, але існує поширена тенденція до перебільшення потенційних проблем. Як стверджує Юрій Данілов, російська економіка є відносно стійкою і «в короткостроковій перспективі ризики «обвалу» практично відсутні», але економічні труднощі можуть наростати в середньостроковій і довгостроковій перспективі.
На даному етапі незрозуміло, як будуть використані значно збільшені асигнування на оборону, оскільки існують чіткі межі того, до якої міри можна швидко збільшити чисельність збройних сил і різко посилити закупівлі. Але у великому підрозділі «інші питання» бюджету на «національної оборони» є значні потенційні резерви, які можуть бути використані у разі непередбачуваного розвитку подій. Крім того, як стверджують Лузін і Прокопенко, можуть виникнути серйозні проблеми зі згортанням значно збільшених військових витрат у разі закінчення війни, оскільки це «неминуче призведе до значного структурного шоку, на подолання якого знадобиться багато часу». Це приводить їх до висновку, що «Кремль веде економіку в пастку вічної війни».
Хоча широко висловлювалося здивування з приводу того, наскільки збільшився бюджет військових витрат, його не можна вважати несподіваним. Напередодні президентських виборів, запланованих на 2024 рік, керівництво країни вочевидь прагне, щоб про перебіг війни з'явилися позитивні новини з перспективою її успішного завершення в осяжному майбутньому - навіть якщо природа цього «успіху» зовсім не зрозуміла. Однак за таких обставин і браку прозорості уряд цілком міг вирішити скористатися можливістю зменшити борговий тягар оборонної промисловості, щоб полегшити майбутнє відновлення військової спроможності країни. Загалом, бюджет, хоча і є амбітним, не є нереалістичним з точки зору його виконання. Так, дійсно можна очікувати проблем з виконанням бюджету, але вони навряд чи матимуть критичний характер.
Тим часом, війна триває, і її кінця не видно, вона призводить до жахливих людських жертв і руйнувань. Попереду важка зима не лише для України, але й для російських військ та суспільства в цілому. Бюджет - це не просто звичайний щорічний фінансовий документ наприкінці року; це політична заява про наміри російського керівництва, сигнал не лише для народу росії, але й для всього світу, що існує тверда прихильність довести війну до успішного завершення.
