Есей Корі Шейк для книги «Війна в Україні: Конфлікт, стратегія та повернення розколотого світу»
Про авторку: Корі Шейк очолює команду з питань зовнішньої та оборонної політики в Американському інституті підприємництва. Раніше вона працювала в Державному департаменті та Міністерстві оборони, Раді національної безпеки, а також [брала участь] у президентській кампанії Маккейна у 2008 році, викладала в Школі вищих міжнародних досліджень Джона Гопкінса, Університеті Меріленда, Вест-Пойнті, Стенфордському університеті та на факультеті військових досліджень Королівського коледжу Лондона.
Мета адміністрації Байдена у війні була чіткою, послідовною і неодноразово озвучувалася публічно: допомогти Україні запобігти успіху російського вторгнення, не провокуючи росію на розширення війни за межі України і, тим більше, не втягуючи США безпосередньо у війну. Мінімізація ризиків ескалації з одночасним наданням прямої допомоги та організацією міжнародних політичних, економічних і військових зусиль на підтримку України була політикою адміністрації Байдена протягом перших двох років війни.
Реагуючи на вторгнення 24 лютого, президент Джо Байден абсолютно чітко визначив межі інтересів США:
«Хоча ми надали Україні понад 650 мільйонів доларів оборонної допомоги лише минулого року, дозвольте мені повторити це ще раз: наші війська не задіяні і не будуть задіяні в конфлікті з росією в Україні. Наші збройні сили прямують до Європи не для того, щоб воювати в Україні, а для того, щоб захищати наших союзників по НАТО і заспокоювати цих союзників на сході».
Він також підкреслив вразливість американської підтримки, вдавшись до розлогих міркувань про захист американців від будь-якого підвищення цін на енергоносії.
Адміністрація також чітко висловилася щодо російських намірів; як сказав президент Байден, росія «прагне знищити Україну і підкорити її народ». Асиметрія, коли росія веде необмежену війну, а Україна повністю залежить від підтримки США, в той час як Сполучені Штати наклали жорсткі обмеження на свій внесок у відчайдушні зусилля України зберегти свою державу, була значною стратегічною перевагою для росії.
Політика адміністрації Байдена була головним чином спрямована на обмеження американських ризиків, а не на максимізацію здатності України відновити безпеку свого народу і територіальну цілісність країни. І адміністрація не помилилася, коли безжально оцінила інтереси США і розробила стратегію, що відповідає межам цих інтересів. Ця стратегія полягала у наданні широкої, але обмеженої підтримки Україні стільки часу, скільки буде потрібно.
Однак виникли проблеми, оскільки війна не є статичною, а ця стратегія є. І в міру того, як війна набирала обертів, стратегія адміністрації Байдена зіткнулася зі своїми обмеженнями: патова ситуація на полі бою, слабшає внутрішня підтримка в країнах, що надають допомогу Україні, зневіра України у своїх перспективах, мобілізація росією міжнародної підтримки і зростаюча впевненість у тому, що, якщо вона буде наполегливою, то досягне своїх цілей. Все це - результат витрат і тимчасових наслідків стратегії Байдена.
Антебеллум (До війни)
Стратегія - це теорія випадку: що відбувається, які інтереси задіяні, які інструменти і ресурси доступні для впливу на те, що відбувається, час і послідовність дій для досягнення цілей політики. Цей термін найкраще використовувати як дієслово, а не іменник. Як стверджує Лоуренс Фрідман, політики досягають найбільшого успіху, не маючи стратегію, а застосовуючи її на практиці, постійно оцінюючи її перспективи у світлі подій і перебалансовуючи її елементи.
Стратегія національної безпеки Байдена була викладена адміністрацією напрочуд вдало і незвично рано - у березні 2021 року. Стратегія Байдена передбачала «покращення ситуації вдома та відновлення нашого лідерства за кордоном». Вона розглядала демократію в стані облоги, Китай як головну загрозу, але визнавала, що «і Пекін, і Москва вкладають значні кошти в зусилля, спрямовані на те, щоб перевірити силу США і перешкодити нам захищати наші інтереси та союзників». У документі підтверджувалася ідея, що «дипломатія, розвиток та економічне державне управління будуть провідними елементами американської зовнішньої політики». Як і більшість звітів Стратегії національної безпеки (СНБ), вона переповнена заспокійливими заявами («ми будемо робити розумний і дисциплінований вибір») і позбавлена бюджетних обмежень, які насправді визначають стратегію.
Основними геополітичними акцентами стратегії національної безпеки Байдена були Китай як зростаюча загроза, та «міні-розрядки» з іншими проблемними країнами. Однак ані росія, ані Іран, ані Північна Корея не прийняли цю угоду. І незважаючи на твердження адміністрації, що «потужна армія, яка відповідає умовам безпеки, є вирішальною перевагою Америки», оцінка адміністрацією достатності настільки розходиться з двопартійними поглядами в Конгресі, що законодавча гілка влади додала 25 мільярдів доларів до першого оборонного бюджету адміністрації і 45 мільярдів доларів до другого. Враховуючи інфляцію, Байден фактично скоротив витрати на оборону в своїх перших двох бюджетних пропозиціях.
Міністерство оборони включило термін «інтегроване стримування» в офіційну Стратегію національної безпеки адміністрації Байдена 2022 року як спосіб «об'єднати наші сильні сторони для досягнення максимального ефекту у стримуванні актів агресії». Воно передбачає «безперешкодне поєднання можливостей для переконання потенційних супротивників у тому, що витрати на їхню ворожу діяльність переважають над вигодами». Чим це відрізняється від звичайного стримування, так і не стало зрозуміло, і, попри популярність цієї концепції в риториці Пентагону, вона, схоже, не вплинула на політику адміністрації.
Отже, напередодні російського вторгнення адміністрація розробила захисний інтелектуальний конструкт для керівництва політикою, хоча він і був дещо обтяжений манірними висловами на кшталт «інтегрованого стримування». Але реалізація цієї політики - тобто стратегії - мала фундаментальну вразливість, яка полягала у ворожості до міжнародної торгівлі.
Адміністрація зробила низку правильних кроків для зміцнення і розширення союзницької співпраці в галузі оборони і створила спільний фронт із союзниками щодо каральних економічних заходів (наприклад, санкцій на напівпровідники). Але вона вочевидь відмовилася надати те, про що благали союзники: позитивне бачення, яке допомогло б країнам зменшити їхню економічну залежність від Китаю. Це вимагало б відкритості до значних торговельних угод, проти яких адміністрація ідеологічно виступає як таких, що суперечать «зовнішній політиці для середнього класу». Такий підхід фактично збільшив залежність від військових елементів їхньої стратегії, і ця проблема ускладнюється недостатнім фінансуванням і питаннями щодо довіри до США та їхньої компетентності після виведення військ з Афганістану.
Президент Байден описав дії своєї адміністрації напередодні російського вторгнення у 2022 році:
Ми попередили світ про плани Путіна. Навіть дехто в Україні не вірив у те, що ми робили - те, що виявила наша розвідка. Ми забезпечили готовність НАТО до стримування будь-якої агресії проти будь-якої країни-члена. Ми вели інтенсивну дипломатію з росією, намагаючись відвернути цю жахливу війну. І коли російські бомби почали падати, ми без вагань почали діяти.
І вже в березні 2022 року офіційні представники Пентагону оголошували політику США щодо України приголомшливим успіхом інтегрованого стримування, що не дозволило росії напасти на країну НАТО (Один високопоставлений чиновник Пентагону сказав: «Я не думаю, що є сумніви в тому, що модель інтегрованого стримування від цього дуже добре пахне).
Очевидно, адміністрація передбачала потенційне російське вторгнення в Україну ще в березні 2021 року, коли росіяни провели масштабні навчання. Вона також робила численні приватні спроби стримати російське вторгнення, в тому числі запропонувала саміт США-росія і зустрічі з директором ЦРУ Вільямом Бернсом у Москві в листопаді 2021 року і міністром Ентоні Блінкеном у січні 2021 року в Женеві. Отже, навіть за її власним визнанням, зусилля адміністрації щодо стримування російського вторгнення не увінчалися успіхом.
Стратегія
Стратегія адміністрації після вторгнення росії в Україну складалася з п'яти основних елементів: розкриття розвідувальної інформації, мобілізація міжнародної підтримки, запровадження економічних санкцій, дипломатична ізоляція росії та надання військової допомоги Україні.
Інформаційні війни. Найбільш новим елементом стратегії адміністрації було те, як вона розсекречувала, ділилася з союзниками і розкривала росії інформацію про свою діяльність, таким чином заздалегідь оприлюднюючи те, що готувала росія. Хоча стратегічне використання інформації, як правдивої, так і неправдивої, є традиційним елементом війни, протягом десятиліть, що передували війні в Україні, Сполучені Штати були жахливими у веденні політичної війни, намагаючись визначити, як вільне і відкрите суспільство може захистити свій внутрішній простір від вторгнення супротивника, праведно і незграбно намагаючись використати знання про плани і дії супротивника як зброю.
Адміністрація вважала, що вона затримала російське вторгнення на кілька тижнів, запобігла потенційній російській операції під чужим прапором і розвіяла загрози застосування хімічної та ядерної зброї. Як мінімум, це було цінне попередження Україні, сприяло згуртованості союзників і вплинуло на ставлення світової громадськості до росії. Крім тиого, це також відновило довіру до оцінок американської розвідки, зміцнивши важливий компонент американської політики.
Але був і другий бік медалі, який полягав у тому, що наші супротивники дізналися про нас. Найважливіша частина розвідданих про військові зусилля США не була витягнута з тіні, а розкрита самою адміністрацією Байдена: Сполучені Штати були надмірно занепокоєні російською ескалацією.
Президент Байден і його радник з національної безпеки неодноразово відстоювали обмеженість підтримки України з боку США, заявляючи, що вони не хочуть розпочати Третю світову війну. Особливо на початку війни Білий дім публічно доніс до росії межі американських інтересів у захисті України, наголошуючи, що Америка не буде вживати заходів, які б прискорювали конфлікт з росією.
Можливо, відчуваючи ці занепокоєння, росія періодично натякала на застосування ядерної зброї у війні, розмістила тактичну ядерну зброю в білорусі та відпрацювала на навчаннях процедуру її застосування. Ядерні загрози також фігурували в оголошенні росією українських областей, що перебувають під її контролем, так і непідконтрольні їй, російською територією, щоб поширити стримування підтримки США на ці райони.
Вплив цих занепокоєнь на політику був особливо вражаючим, оскільки адміністрація не надавала великого значення російським ядерним загрозам. Директорка національної розвідки Авріл Гейнс і директор центральної розвідки Вільям Бернс дійшли висновку і публічно засвідчили, що російські погрози мали на меті залякати Сполучені Штати, а не передбачали реальне застосування ядерної зброї.
Ядерні погрози росії не стали на заваді підтримці України з боку США, але вони забезпечили відмову від зрозгортання американськихв ійськ в Україні, суттєво відтермінували рішення про постачання типів і кількості американського обладнання та запобігли використанню американської зброї для нанесення ударів по російській території.
Таким чином, позитивний вплив політичної війни був врівноважений проекцією Сполученими Штатами свого обмежуючого страху перед російською ескалацією.
Адміністрація Байдена зробила чудову роботу, організувавши міжнародний осуд, коли росія знову підняла привид застосування ядерної зброї в лютому 2023 року. Це може свідчити про те, що адміністрація зрозуміла, що передача її занепокоєння підвищує цінність російських загроз. Якщо це так, то це дасть Сполученим Штатам змогу зайняти вигідну позицію у випадку, якщо успіхи і сили росії в Україні зазнають краху, а ймовірність застосування росією ядерної зброї значно зросте.
«Командні види спорту». Вправна дипломатія, яка протиставила російським ядерним погрозам засудження з боку двох великих ядерних країн, які не підтримали Україну, була частиною великої роботи, спрямованої на забезпечення широкої міжнародної участі та підтримки з боку міжнародних інституцій. Адміністрація Байдена організувала засудження вторгнення в міжнародних організаціях (Організація Об'єднаних Націй, Група семи розвинених економік, G20, Європейський Союз, Міжнародний кримінальний суд і НАТО), водночас докладаючи активних зусиль на двосторонньому рівні.
Початкові результати були вражаючими: 90 країн підтримали і 141 країна (з 193) проголосувала в Генеральній Асамблеї ООН за засудження російського вторгнення; лише білорусь, Північна Корея, Еритрея, Сирія і росія проголосували проти резолюції. Країни за межами Європи - Японія, Австралія, Сінгапур - були опорою для дипломатичних зусиль, санкцій і навіть надання зброї. Президент Байден вирушив до Європи протягом місяця, щоб стати пліч-о-пліч з союзниками по НАТО і підтримати народ України. [Альянс] НАТО діяв швидко і рішуче, активізувавши сили і надавши командувачам повноваження для запровадження спільної оборони. І хоча агресія росії (а не вправна дипломатія) прискорила рішення Швеції і Фінляндії про вступ до НАТО, припинення сотень років нейтралітету стало потужним сигналом про цінність НАТО і довіру до американського лідерства (хоча нездатність адміністрації Байдена протягом такого тривалого часу домогтися прийняття Туреччиною [вступу Швеції] дещо послабила цей сигнал). Адміністрація організувала зусилля, що [територіально] охоплювали увесь світ, за участю п'ятдесяти країн для визначення військових матеріальних засобів і фінансової підтримки, яку можна було б надати Україні, і провела важку дипломатичну роботу, переконуючи країни надавати її навіть тоді, коли Сполученим Штатам та іншим країнам не вистачало коштів для забезпечення власних потреб безпеки.
Жодне з цих дипломатичних досягнень не було б можливим без рішучості адміністрації Байдена допомогти Україні та величезних зусиль, спрямованих на об'єднання країн і здійснення значних інституційних заходів. Нічого з цього не було б зроблено, якби Дональд Трамп переміг на президентських виборах 2020 року. На додаток до надання суттєвої міжнародної підтримки Україні, адміністрація Байдена посилила Сполучені Штати, продемонструвавши, на що здатна Америка - і жодна інша країна.
Адміністрація поспішила просурмити про свої зобов'язання. Держсекретарі Блінкен і Остін відвідали Київ наприкінці квітня 2022 року, щоб передати «непохитну підтримку Америкою українського уряду та українського народу, в тому числі шляхом нашої значної допомоги у сфері безпеки, управління, економічних та гуманітарних потреб України». Але адміністрація Байдена також наполягала на тому, щоб Україна вела переговори про припинення війни від самого її початку: під час цієї поїздки держсекретар Блінкен наголосив на «відновленні підтримки зусиль України з припинення російської агресії шляхом дипломатії та діалогу» і стверджував, що «наша подальша підтримка зміцнить позиції України на полі бою та за столом переговорів».
Саміт НАТО чудово проілюстрував внутрішні протиріччя в політиці адміністрації: хоча Сполучені Штати зобов'язалися розмістити більше американських військ у Європі, щоб заспокоїти союзників по НАТО, вони відмовилися розглядати перспективи членства України в НАТО. Підкреслюючи глибину зобов'язань США перед союзниками по НАТО, вони, на жаль, підкреслюють, до якої міри Україна перебуває за межами цього стану благодаті. Замість того, щоб заохочувати Україну приєднатися до колективної оборони Альянсу, адміністрація Байдена збільшила грошову допомогу країні і почала наголошувати на довгостроковості своїх зобов'язань щодо надання допомоги.
Дипломатичні зусилля почали втрачати висоту: саміт G20 у вересні 2023 року під головуванням Індії відмовився засудити росію; Туреччина відмовила у проході британським тральникам, які мали очистити Чорне море від російських мін; підтримка Угорщиною росії протягом дорогоцінних місяців перешкоджала наданню допомоги Україні з боку Європейського Союзу; а Словаччина обрала уряд, так само прихильний до росії. Навіть у Польщі, найвідданішому прихильнику України, відбулися протести проти вступу України до ЄС. Країни «Глобального Півдня» зі зрозумілих причин занепокоєні цінами на продовольство і величезною різницею у занепокоєності західних країн війною в Україні та війнами в інших країнах. А всередині коаліції на підтримку України - включно з самою Україною - внутрішня політика почала утверджувати себе і розсіювати увагу. Ніде це не було настільки очевидним і важливим, як у Сполучених Штатах, де президент вніс до Конгресу законопроєкт про додаткове фінансування для допомоги Україні, але - станом на початок 2024 року - не зміг зібрати необхідну кількість голосів для його ухвалення.
Росія також почала налагоджувати міжнародну співпрацю: Північна Корея та Іран постачали їй боєприпаси та безпілотники, Китай почав постачати нелетальне устаткування, торгові шляхи для західних товарів були перенаправлені через країни Центральної Азії, щоб опосередковано постачати їх до росії. Змова була досить значною, щоб викликати занепокоєння щодо «осі авторитарних держав», які діють разом у Європі та на Близькому Сході.
Тим не менш, дипломатичний елемент стратегії адміністрації Байдена виявився вражаюче успішним у залученні міжнародних інституцій та широкої міжнародної підтримки України, навіть попри те, що ізоляція Росії почала руйнуватися, а підтримувати її ставало дедалі важче.
Де «бабах»? Адміністрація також використала час, наданий першими розвідувальними даними, для досягнення консенсусу щодо розширення економічних санкцій, спрямованих на російський фінансовий, енергетичний і транспортний сектори, а також на закордонні активи держави і приватних осіб та експортний контроль, щоб обмежити доступ до технологій. Як сказав президент [Байден], «ми збираємося підірвати їхню здатність конкурувати у високотехнологічній економіці 21-го століття». Адміністрація Байдена також чітко переконана, що економічні санкції завдадуть шкоди росії. Виступаючи у Варшаві, президент сказав, що «ці економічні санкції є новим видом економічної політики, здатним завдати шкоди, яка співмірна з [тією, що завдається] військовою силою». Він підкреслив це на прес-конференції:
Питання: І з огляду на це, з його амбіціями, ви впевнені, що ці руйнівні санкції будуть такими ж руйнівними, як російські ракети, кулі і танки?Президент Байден: Так. Російські кулі, ракети і танки в Україні. Так, я впевнений.Питання: Дякую, президенте Байден. Якщо санкції не можуть зупинити президента Путіна, то яке покарання може?Президент Байден: Я не казав, що санкції не можуть його зупинити.
Інституційним важелем для запровадження санкцій стала «Велика сімка». Ця стратегія отримала підтримку напрочуд широкого кола країн за межами Європи, включно з Сінгапуром. Основну ціну російських санкцій заплатили європейські країни, що, до великої честі європейських урядів, вони взяли на себе, агресивно зменшуючи свою залежність від імпорту російських енергоносіїв. Але, незважаючи на кілька раундів санкцій і зусилля західних компаній добровільно запровадити власні санкції щодо відмови у постачанні продукції та перенаправлення ланцюгів постачання, економічні важелі не змогли суттєво перешкодити російським військовим зусиллям.
Ефективна робота російського центрального банку, уникнення дотримання санкцій багатьма країнами (зокрема, Китаєм, Індією, Туреччиною, Північною Кореєю, Саудівською Аравією, Пакистаном та Об'єднаними Арабськими Еміратами), ефективне використання транзиту через Центральну Азію третіми сторонами, а також масове перепрофілювання російської економіки на воєнний лад продемонстрували проблеми виміру економічної шкоди. Міжнародний валютний фонд дійшов висновку, що в перший рік війни вплив санкцій становив менше половини впливу фінансової кризи 2008 року на росію. Хоча російські доходи від продажу енергоносіїв впали на 24%, обсяги торгівлі повернулися до довоєнного рівня за рахунок переорієнтації на Китай та Індію.
Отже, драконівські економічні санкції виявилися набагато менш успішними, ніж передбачала і вимагала стратегія.
Політика іншими засобами. Військові елементи стратегії адміністрації Байдена були одночасно найбільш експансивними і проблематичними. Експансивними через величезні обсяги наданої військової техніки, а проблемними - через те, що ці зусилля виявили складність узгодження двох фундаментальних цілей політики США: надання допомоги Україні і водночас запобігання розширенню або ескалації війни з боку росії.
У день вторгнення росії в Україну Сполучені Штати оголосили про розгортання семи тисяч американських військовослужбовців у Європі. Наступного дня Верховний головнокомандувач об'єднаних збройних сил НАТО в Європі (Supreme Allied Commander Europe - SACEUR) активував «Сили реагування» НАТО, а Сполучені Штати санкціонували виділення 350 мільйонів доларів на допомогу Україні, використавши їх [на надання засобів] із запасів Міністерства оборони. Так розпочався постійний барабанний бій збільшення військової допомоги Україні та заспокоєння союзників США, який тривав протягом усієї війни. Ці зусилля мали наслідком посилення відданості Сполучених Штатів союзникам по НАТО, але не Україні, тим самим заохочуючи Швецію та Фінляндію до вступу в НАТО, але цементуючи опозицію адміністрації Байдена до будь-якого заохочення прагнень України до членства в Альянсі.
У квітні 2022 року Міністерство оборони США створило «Контактну групу з питань оборони України» (Ukraine Defense Contact Group). UDCG збиралася щомісяця на авіабазі Рамштайн у Німеччині, щоб почути від України, якої військової підтримки вона потребує, визначити, які країни коаліції мають такі засоби підтримки, домовитися про те, що саме вони готові надати, та опрацювати логістику доставки допомоги Україні. У другій зустрічі брали участь сорок країн, у третій - п'ятдесят.
Президент зобов'язався допомагати Україні «стільки, скільки буде потрібно». Але тривале зобов'язання надавати підтримку - це не те саме, що надати Україні підтримку, необхідну для досягнення її мети: вигнання росії з міжнародно визнаної території України. Як зазначає Філліпс Пейсон О'Браєн, американська військова допомога була системами обмеженого радіусу дії та оборонного призначення.
Протиріччя в політиці США між підтримкою України і запобіганням російській ескалації призвело до повторюваного циклу: Україна благала про системи, в яких Вашингтон відмовляв, союзники (зокрема, Велика Британія) рухалися вперед без США, адміністрація Байдена піддавалася публічній критиці і міжнародному тиску і поступово відступала, надаючи системи на місяці і навіть роки пізніше, ніж вони були б найбільш ефективними. Такою була схема надання РСЗВ HIMARS, танків «Абрамс», літаків F-16, касетних боєприпасів і ракет ATACMS. Додавало образи те, що представники Пентагону виправдовували свою нерішучість тим, що українці не потребують саме цих систем, що вони не зможуть навчитися керувати ними вчасно, аби вони вплинули на результат війни, або що це не є найкращим використанням наявних коштів.
Лише в рамках одинадцятого президентського пакету допомоги у сфері безпеки Сполучені Штати надіслали високомобільні артилерійські ракетні системи (HIMARS). Дебати щодо танків також стали особливо наочним прикладом того, як імідж Байдена, який заявляв про свою рішучу підтримку, суперечив його реальній нерішучості. Україна вимагала танків. Зрештою, Сполучені Штати поступилися і погодилися надати їх наприкінці січня 2023 року, причому президент Байден виправдовував цей крок тим, що «вони [українці] повинні мати можливість протистояти еволюціонуючій тактиці і стратегії росії на полі бою в найближчій перспективі». Попри визнання нагальності ситуації, адміністрація Байдена обговорювала це рішення місяцями і спочатку планувала поставити танки роком пізніше.
Щодо F-16, адміністрацію Байдена довелося підштовхувати союзникам: спочатку адміністрація наполягала на тому, що винищувачі не релевантні на війні, потім на тому, що пілотів неможливо підготувати за такий стислий період часу, потім на тому, що винищувачі занадто дорогі. Зрештою, у березні 2023 року вона погодилася, що країни-партнери можуть поставити Україні F-16. У травні того ж року вона оголосила, що Сполучені Штати візьмуть участь у підготовці пілотів для польотів на цих F-16, лише після того, як їх присоромили союзники, які вже погодилися надати літаки. Водночас адміністрація Байдена публічно запевнила росіян, що «ці F-16 не матимуть відношення до майбутнього контрнаступу».
Наслідки затримки з постачанням зброї та боєприпасів найбільш трагічно і наочно проявилися під час будівництва російських оборонних споруд наприкінці 2022 і на початку 2023 року. Супутникові фотографії показують російські мінні поля і окопи, що створювали оборону на глибині, недоступній для українських військ, протягом шести місяців між тим, як Україна попросила танки, і тим, як Сполучені Штати погодилися їх надати. І Америка погодилася лише після того, як стало зрозуміло, що Німеччина не надасть свої танки, якщо цього не зроблять Сполучені Штати - таким чином надсилаючи агресивний сигнал про те, що Сполучені Штати намагаються змусити союзників взяти на себе ризики відплати, які ми не готові нести самі.
Після провалу українського наступу восени 2023 року, який не призвів до значного прориву російської оборони, на Заході запанувала похмура покірність, очікуючи, що війна затягнеться щонайменше до 2025 року і що країни, які надають зброю, вичерпають підтримку, яку вони могли б надати. Попри цей висновок, адміністрація Байдена не взяла на себе зобов'язань щодо фінансування або зусиль з відродження промислової бази Сполучених Штатів та їхніх союзників. Ті, хто озброював та спонсорував Україну фінансово, тепер мали внутрішні фронти опозиції та голі шафи для зброєю, жахлива арифметика втрат і чисельності населення між росією та Україною стала значущою, і навіть президент України - символ героїчного опору країни - мав труднощі з отриманням політичної підтримки у Вашингтоні.
Патова ситуація на східному фронті та політичні обмеження США на використання зброї проти росії призвели до того, що Україна змістила акцент на Крим, почала здійснювати диверсії проти росії, розвивати власну оборонну промисловість і сподіватися на технологічний прорив, який би відновив мобільність на полях битв. За цих умов політичне рішення, продиктоване страхом ескалації, про надання російській території статусу притулку, проти якого американська зброя не застосовуватиметься, набуло ще більшої ваги.
Усунення недоліків
Адміністрація Байдена могла б зробити три речі краще:
залучити президента до неодноразового публічного обґрунтування того, чому перемога України відповідає американським інтересам, і пояснити, наскільки ціна цього проєкту відповідає його цінності;
витратити політичний та економічний капітал, щоб різко і швидко збільшити виробництво та постачання зброї;
визнати, що саме росія має бути найбільше стурбована ескалацією, а не Сполучені Штати, і обрали тактику, яка підтверджує це переконання.
Президент Байден звернувся до американського народу з величезним проханням - п'ятдесят чотири транші військової допомоги Україні на загальну суму 45 мільярдів доларів до кінця 2023 року - не витрачаючи свій політичний капітал на те, щоб пояснити, чому це відповідає американським інтересам або як це зобов'язання вписується в наші пріоритети.
І це було головною проблемою, що риторика президента значно випереджала його політику. Українцям слід пробачити їхнє розчарування прірвою між категоричними заявами президента Байдена про те, що Путіна «треба зупинити», і нерішучістю його адміністрації у вжитті заходів для досягнення цієї мети. Коли в січні 2024 року hосія здійснила свій наймасштабніший повітряний наліт на Україну, Білий дім обмежився публічною заявою, в якій засудив зволікання Конгресу з наданням допомоги. Це засудження було обґрунтованим, але заява Білого дому була поганим засобом для досягнення або припинення спричинених росіянами руйнувань в Україні, або ухвалення Конгресом додаткової допомоги.
Адміністрація також не зробила достатньо швидких кроків, щоб усунути кричущу вразливість, яку виявила допомога Україні - нестачу зброї та боєприпасів на складах союзників. Занепокоєння міністерств оборони, включно з Пентагоном, щодо того, що Україні не слід надавати зброю, оскільки її не вистачає для наших власних потреб, були б набагато переконливішими, якби ці запаси були хоча б наближеними до адекватних нашим потребам. Темпи використання озброєнь росією та Україною збільшують неадекватність наших запасів, але не суттєво загострюють її: кожна західна армія, включно з американською, вичерпала б необхідну вогневу міць за кілька тижнів, якби ми вели війну навіть такого рівня інтенсивності, як російсько-українська, не кажучи вже про війну, в якій нам довелося б перетинати безкраї простори Тихого океану, щоб захистити невеликий острів поблизу ворожої материкової території.
Гроші та політика можуть вирішити цю проблему. Оборонна промисловість хотіла б мати багаторічні контракти, які роблять економічно вигідним будівництво заводів і підготовку робочої сили. Військові відомства хотіли б мати бюджети, які не вимагають від них відмовляти у фінансуванні в надії на те, що Конгрес в ручному режимі відкоригує політичну лінію адміністрації в питаннях оборони. Члени Альянсу хотіли б, щоб регуляторні обмеження на спільне виробництво були послаблені, а це необхідно для виробництва необхідної кількості озброєнь і боєприпасів, щоб зробити вагомий внесок у коаліційну війну. Проте станом на початок 2024 року існували лише слабкі ознаки того, що адміністрація готова виділити ресурси для реалізації своєї стратегії.
Однак найбільш важливим для України був би концептуальний зсув, за якого Сполучені Штати стали б менш стурбовані ескалацією, ніж країна - росія - яка програє свою агресивну війну ще швидше, якщо втягне Вашингтон і його союзників у пряму участь у ній. Стримування по суті полягає в конкурентному прийнятті ризику, а Америка продовжувала залишатися в оточенні супротивників, менш схильних до ризику, ніж вона сама, навіть коли Вашингтон мав набагато більше права на помилку, враховуючи його силу.
Висновок
Стратегія президента Байдена мала величезну перевагу - вона не призвела до втрат серед американців. Вона також продемонструвала американське лідерство в підтримці міжнародного порядку і мобілізації міжнародних коаліцій, продемонструвала експансивний вплив і економічне домінування США і їхніх союзників, продемонструвала інженерну і оперативну досконалість західної військової техніки, була економічно ефективною з точки зору руйнувань, завданих армії супротивника, і посилила відданість союзників по НАТО спільній обороні. І безперечно, без крещендо зусиль, докладених адміністрацією Байдена, Україна програла б свою війну і була б знищена як нація.
Тим не менш, на початку 2024 року адміністрація Байдена опинилася в стратегічній ситуації, подібній до ситуації адміністрації Буша в 2005 році: виділивши величезні ресурси на військові зусилля, які не були успішними і, ймовірно, не могли досягти успіху на нинішній траєкторії, уряд залишався інтелектуально не готовим прийняти підходи, які могли б привести до кращого результату. І, як і під час війни в Іраку Джорджа Буша-молодшого, президентська адміністрація Джо Байдена тепер нерозривно пов'язана з війною в Україні: якщо зусилля не увінчаються успіхом, це буде схоже на катастрофічну розв'язку американського втручання в Афганістані.
Головним недоліком стратегії адміністрації Байдена була їхня схильність до повторення помилок. Вони часто розглядали стратегію як іменник, а не дієслово. А на війні здатність адаптуватися до мінливих обставин часто є різницею між успіхом і поразкою. Адміністрація почала з сильних позицій, вправно використовуючи інформацію, розробивши базуку економічних санкцій, організувавши широку міжнародну та інституційну підтримку і надавши Україні ріг достатку військової техніки.
Але вона продовжувала припускатися помилок, які свідчили про нерішучість в основі американської політики ще довго після того, як умови, що викликали занепокоєння, зникли, і повільно виправляла такі вразливі місця, як недостатність військових запасів, що заважає не лише українським військовим зусиллям, але й американським. Таким чином, чим довше тривала війна росії в Україні, тим менше статична оцінка адміністрацією війни як стратегічної поразки росії відповідала подіям і тим гіршою була стратегія адміністрації Байдена.
Що адміністрація Байдена мала б зробити, чого вона не зробила, так це скоригувати свою стратегію з часом, щоб затягнути зашморг навколо росії, поки Путін не програє на полі бою, не переосмислить цінність продовження знищення України або не буде усунутий від влади в росії. Сполученим Штатам слід було раніше надати Україні більш потужну зброю, що дозволило б їй відповісти на російські атаки. Замість того, щоб демонструвати американську стриманість, це дало б росії підстави побоюватися, що її дії спровокують більшу підтримку України. Крім того, адміністрація мала б дати зрозуміти, що додаткові атаки на цивільні об'єкти спровокують скорочення термінів вступу України до НАТО в межах підконтрольної їй території і зобов'язаннями щодо можливого возз'єднання. Нарешті, Росія повинна усвідомлювати, що якщо вона застосує ядерну зброю, Сполучені Штати та їхні союзники будуть полювати на всіх, хто був причетний до прийняття рішення і виконання, і або вб'ють їх, або побачать їх у Гаазі. Адміністрація також повинна звернутися до російського народу із закликом не підтримувати війну-геноцид.
Адміністрація Байдена продовжує вважати, що росія зазнала стратегічної поразки в Україні, хоча чим довше затягується війна, тим важче не помічати територіальних здобутків росії, її толерантності до жертв і здатності продовжувати війну, попри західні санкції. Війна також викрила недостатність західного виробництва зброї, розколи в західній солідарності та конвергенцію авторитарної підтримки, байдужості та ворожості з боку «Глобального Півдня». Чим довше триває війна, тим більше стратегічна боязкість, а не стратегічна рішучість стає визначальною рисою участі США.
