Автори: Лоуренс Ейч Саммерс, Філіп Зеліков та Роберт Б. Зеллік для Foreign Affairs
Оригінальний допис опубліковано 15 червня 2023 року
Нова європейська програма відновлення
Про авторів:
Лоуренс Ейч Саммерс - почесний президент і професор економіки університету Чарльза В. Еліота в Гарвардському університеті. Обіймав посаду міністра фінансів США з 1999 по 2001 рік та директора Національної економічної ради з 2009 по 2010 рік.
Філіп Зеліков - професор історії Університету Вірджинії та почесний запрошений науковий співробітник Гуверівського інституту Стенфордського університету. Колишній американський дипломат і виконавчий директор Комісії з розслідування подій 11 вересня, працював у п'яти президентських адміністраціях.
Роберт Б. Зеллік обіймав посаду торгового представника США з 2001 по 2005 рік та був президентом Світового банку з 2007 по 2012 рік. Він є автором книги «Америка у світі: Історія дипломатії та зовнішньої політики США».
У той час як українці ризикують життям у боротьбі за національне виживання, Сполучені Штати, європейські країни та їхні союзники повинні підготувати власний контрнаступ проти російської агресії: масштабну нову програму відновлення Європи, яка почне діяти вже наступного року. Цей контрнаступ буде ненасильницьким, зосередженим на економічній і політичній реконструкції. Але він допоможе забезпечити тривалу перемогу України. Амбітна програма відновлення, що нагадує План Маршалла, підтримала б Україну, зробила б Європу безпечнішою, зробила б світлішим майбутнє навколишніх регіонів і пожвавила б сам європейський проект. Це було б справжньою перемогою над зусиллями росії занурити Європу назад у темні часи.
Для того, щоб надати цьому плану надійності, західні країни повинні бути готові використовувати заморожені російські активи для фінансування відновлення України. Генеральна Асамблея ООН вже схвалила міжнародний механізм компенсації Україні за втрати, збитки і травми, завдані під час війни, і такий план може дати Москві ще одну можливість виконати свої міжнародні зобов'язання. Але так чи інакше, уряд президента росії Владіміра Путіна, а не західні платники податків, повинен нести більшу частину витрат.
Військова стратегія росії полягає в тому, щоб зруйнувати Україну, пережити її у війні на виснаження і не допустити, щоб вільна і зростаюча Україна затьмарила все більш ізольований і корумпований диктаторський режим Путіна. У лютому історик Стівен Коткін заявив в інтерв'ю The New Yorker, що українці ще не перемагають, тому що «їм потрібен їхній дім, а росіяни його руйнують», і далі описав стратегію Путіна як «Я не можу його отримати? Тоді ніхто не може!».
Друзі України не протидіяли російській стратегії руйнування. У 2022 році Україна втратила 29 відсотків свого ВВП. Понад 13 мільйонів українців стали вимушеними переселенцями. Приватному сектору країни завдано фундаментальної шкоди, а інфляція сягає 27 відсотків.
Сполучені Штати та країни ЄС надають близько 3 мільярдів доларів на місяць (100 мільйонів доларів на день) для підтримки функціонування українського уряду, оскільки він не може дозволити собі більше боргів. Але, за оцінками Світового банку, лише цього року Україні знадобиться ще близько 14 мільярдів доларів у вигляді грантів, щоб задовольнити її найнагальніші потреби у відновленні. За оцінками Світового банку, протягом наступних десяти років відновлення та реконструкція України коштуватиме понад 400 мільярдів доларів. І жодна з цих цифр не включає витрати на відбудову на українських територіях, які наразі окуповані росією. Хоча значна допомога може зрештою надійти від приватних інвесторів, приватні гроші з'являться після або будуть забезпечені лише дуже великими грантами з державних фондів. Багато потреб, від відновлення інфраструктури до знешкодження вибухонебезпечних предметів, взагалі не можуть бути задоволені за рахунок приватних інвестицій.
Основну частину цих витрат має взяти на себе росія. Унікальною в історії є та обставина, що, розпочавши найбільше міжнародне вторгнення з 1942 року, агресор залишив кошти для відшкодування збитків своїм жертвам в юрисдикції законослухняних держав. Заморожені російські державні фінансові активи, ймовірно, становлять близько 300 мільярдів доларів. Більшість коштів зберігається в євро, причому основна частина цих активів ЄС зосереджена в бельгійському кліринговому центрі Euroclear. Але значні російські фінансові активи також заморожені в США, Великій Британії (включаючи Кайманові острови), Швейцарії та деяких інших країнах.
Очікувати, що західні платники податків сплачуватимуть рахунки за відновлення замість росії - неправильно і непрактично. Нинішній Конгрес США навряд чи буде таким же щедрим, як попередній, у прийнятті додаткових асигнувань на зовнішньоекономічну допомогу Україні. Передача заморожених російських резервів Україні була б морально правильною, стратегічно мудрою і політично доцільною.
«Після перемоги»
Українці сподіваються, що їхнє майбутнє буде дуже відрізнятися від минулого. Коли вони дивляться вперед, на те, що буде «після перемоги╗, як вони люблять висловлюватися, вони хочуть політичних реформ, а також економічного прогресу. Щоб допомогти їм досягти цього, слід створити програму відновлення, яка частково фінансуватиметься за рахунок заморожених активів росії.
План Маршалла пам'ятають як величезну американську програму, яка допомогла Західній Європі відновитися після Другої світової війни. Але він став продовженням великої багатонаціональної надзвичайної гуманітарної допомоги під керівництвом США, яка нагодувала і надала притулок мільйонам голодуючих і переміщених осіб в Європі і Східній Азії, в тому числі в Китаї. Щоб забезпечити перемогу свободи і надати європейським лідерам життєво важливу роль у формуванні свого майбутнього, План Маршалла пов'язав американську допомогу, яка в основному витрачалася в США на товари для доставки в Європу, з європейськими проєктами політичного та економічного відновлення, реформ і співпраці.
Коли ракети летять і танки їдуть, природно приділяти менше уваги реконструкції та відновленню. Але справжнім центром тяжіння у цій війні є економічна витривалість і перспективи України, а також масштаб і тривалість зовнішньої підтримки. Потреби всередині України є нагальними. Потрібен час, щоб розробити масштабну програму, в якій велику роль відіграватимуть європейці та Європейський Союз. Плану Маршалла знадобився рік, щоб перейти від слів у промові до операцій на місцях. Незалежно від того, чи припинилися бойові дії, нова європейська програма відновлення, зосереджена на відбудові України, повинна бути запущена і працювати вже у 2024 році.
Від санкцій до контрзаходів
Російська диктатура планувала свою програму імперського завоювання навіть тоді, коли зберігала величезні надлишки іноземної валюти в банках країн, які зараз згуртувалися, щоб допомогти захистити Україну. Після вторгнення росії в лютому 2022 року ці країни негайно заморозили або знерухомили ці активи на етапі санкцій, намагаючись переконати Москву відмовитися від агресивної війни.
Цей етап завершився. Не існує сценарію, за яким росія отримає свої гроші назад, а її жертви залишаться без компенсації. Країни, які заморожують активи, можуть відкласти цю проблему на місяці або роки, поки економіка України вмирає. Але така відстрочка лише заохочуватиме росію продовжувати війну на знищення і випробовуватиме Україну на міцність.
Настав час перейти від санкцій до державних контрзаходів. У своєму трактаті про відповідальність держави за протиправні дії вчений-міжнародник Джеймс Кроуфорд описав запровадження санкцій як «недружній», але не протиправний акт». На противагу цьому, писав він, контрзаходи «можна визначити як акт недотримання державою міжнародних зобов'язань перед іншою державою у відповідь на попереднє порушення міжнародного права цією іншою державою... [Контрзаходи] вживаються державами, які діють самостійно (або разом з іншими державами-однодумцями) з метою пошуку захисту або виконання міжнародно-правових прав і зобов'язань. Заходи вживаються як наслідок того, що держава, яка реагує, вважає, що держава-об'єкт вчинила міжнародно-протиправне діяння».
Іншими словами, грабіжникам банків не варто очікувати, що банки будуть поважати їхні сейфи. За винятком цього випадку, банки є національними урядами з юрисдикцією над суверенними рахунками, які вони зазвичай поважають. Контрзаходи - це дії держави, які призупиняють цю звичайну повагу, і, як зазначається у звіті, опублікованому Інститутом стратегії та політики «Нові лінії», співавтором якого є один з нас (Зеліков), вони вже давно визнані як позасудові засоби самодопомоги в міжнародній системі. За умови, що контрзаходи є пропорційними заподіяній шкоді, вони не потребують судових або арбітражних процесів для здійснення компенсації.
Росія вже почала застосовувати державні контрзаходи, але проти приватної власності та з порушенням міжнародного права. У квітні 2023 року президентським указом росія почала більш відкрито брати під контроль іноземні компанії та приватні активи, над якими вона має юрисдикцію. Цей указ, який спочатку був застосований до компаній з Фінляндії та Німеччини, уповноважує російський уряд захопити всю приватну власність, що належить компаніям з країн, визначених як «недружні», оскільки вони приєдналися до заморожування активів, як це зробили всі держави ЄС. Росія виправдовує цю політику мовою державних контрзаходів, стверджуючи, що це «відповідь на агресивні дії недружніх країн», як висловився речник Кремля.
Ті, хто виступає проти російської агресії, повинні вживати власні законні державні контрзаходи, призупиняючи виконання своїх звичайних зобов'язань щодо російських державних рахунків. На відміну від росії, уряди G-7 та інші партнери-однодумці не будуть переслідувати приватну власність, якщо тільки її власники не є сурогатами російської держави або якщо суд не знайде підстав для цивільної чи кримінальної конфіскації. Але ці держави перевели б російські державні активи на ескроу-рахунки не для власного збагачення, а на користь жертв Москви.
Такі контрзаходи не були б примусовими. Що характерно, вони здійснюватимуться поза межами Ради Безпеки ООН і процесів, передбачених Главою 7 Статуту ООН, яка використовується для мандатів і миротворчих операцій. Але оскільки ООН встановила, що росія серйозно порушила норми міжнародного права і що це порушення є предметом загального міжнародного занепокоєння, вона надала державам-членам право діяти. І вона встановила, що росія зобов'язана відшкодувати збитки державам, які постраждали від її агресії.
У парламентських системах державні контрзаходи, як правило, можуть бути вжиті через рішення кабінету міністрів або законодавство. У президентських системах, ймовірно, буде достатньо надзвичайних повноважень виконавчої влади. Чинне американське законодавство вже надає президенту США повноваження наказувати такі перекази на ескроу-рахунки, як це зробив президент Рональд Рейган з державними коштами Ірану в 1981 році і президент Джордж Буш-молодший з державними коштами Іраку в 1992 році. Такі заходи не суперечать доктрині суверенного імунітету, розробленій для захисту іноземних держав від судового розгляду в судах інших держав. Інша справа - дії держави, спрямовані проти рахунків іншої держави. Такі дії є міжнародним політичним вибором, який зазвичай не розглядається судами.
Після вторгнення Іраку в Кувейт у 1990 році держави вжили контрзаходів, оскільки санкції не спрацювали. Франція, Велика Британія і США стали першими, хто перевів заморожені державні кошти Іраку на міжнародний ескроу-рахунок для виплати компенсації без добровільної згоди Іраку. Аналогічно, росія буде змушена виконати свій обов'язок і виплатити компенсацію своїм жертвам, добровільно чи примусово. Права агресора не мають пріоритету над правами його жертв.
За звичайних обставин росія могла б вимагати компенсації за такі передачі. Але за міжнародним правом росія не має права на компенсацію, якщо контрзаходи є пропорційними і викликані грубим порушенням росією імперативних норм міжнародного права - порушенням, яке вже було підтверджено як Міжнародним судом ООН, так і Організацією Об'єднаних Націй. А оскільки контрзаходи передбачають передачу російських активів на умовне депонування на користь жертв, а не для власного публічного використання, будь-які російські претензії можуть бути протиставлені правам тих, хто постраждав від агресії Москви.
Україна та інші країни вже почали створювати реєстр збитків, щоб розпочати трудомісткий процес фіксації українських втрат у рамках підготовки до міжнародного претензійного процесу - наприклад, через міжнародну комісію, яка могла б виносити рішення про відшкодування збитків. Але сам по собі тривалий, затягнутий процес розгляду позовів не може швидко вирішити проблему масштабного руйнування української економіки та суспільства. За допомогою контрзаходів країни, які заморозили російські активи, можуть гнучко розробляти масштабні програми реконструкції та відновлення, одночасно фінансуючи процес виплати компенсацій іншим постраждалим державам і позивачам.
Деякі уряди можуть вважати за краще почекати із застосуванням контрзаходів, поки перспективи врегулювання шляхом переговорів не покращаться. Але процес ініціювання контрзаходів може сам по собі покращити перспективи переговорів. Відповідно до міжнародного права, країни-учасниці могли б спільно повідомити росію про своє рішення застосувати контрзаходи і запропонувати переговори з росією в міру їх підготовки. G-7 могла б надіслати таке повідомлення протягом найближчих тижнів і оцінити готовність росії до переговорів - але не сприяючи російській військовій стратегії затягування і подальшого руйнування.
Навіть після переказу коштів на ескроу-рахунки, якими активно управляють, виконання великих бюджетних зобов'язань перед проектами і заявниками займе певний час. Країни можуть вважати за краще почати з розподілу лише доходів з цих рахунків. Тим не менш, довірені особи ескроу-рахунків повинні взяти під контроль російські активи, щоб управляти і перераховувати доходи від цих активів. У 2024 році Україна перебуватиме у стані війни вже десять років, останні два з яких різко збільшили страждання та руйнування. Подальше зволікання з правосуддям перетвориться на відмову у правосудді.
Ризики для долара?
Дехто побоюється, що передача російських активів буде настільки революційною, що може відлякати країни, які запроваджують контрзаходи, від зберігання великих валютних резервів. Оскільки Сполучені Штати мають такий великий дефіцит поточного рахунку платіжного балансу і є надійним і відносно передбачуваним боржником, а також оскільки більшість міжнародних розрахунків здійснюються в доларах, казначейські облігації та інші деноміновані в доларах активи є найбільш доступними і ліквідними валютними резервами для інших країн. Тому, хоча більшість заморожених активів росії номіновані в євро, деякі аналітики побоюються, що їх переведення може поставити під загрозу статус долара в міжнародних фінансах. Цей аргумент цілком зрозуміло резонує з деякими банкірами, яких дратують подібні політичні втручання і які звикли вважати державні рахунки недоторканними, хоча вони знають, що рахунки звичайних злочинців навряд чи є недоторканними.
Деякі довгострокові занепокоєння щодо ролі долара у світовій економіці є обґрунтованими, але переведення вже заморожених резервів росії не додасть до цих занепокоєнь нічого нового. Почнемо з того, що Сполучені Штати діятимуть спільно з емітентами інших основних резервних валют, таких як євро, ієна та фунт стерлінгів. Крім того, якщо така країна, як Бразилія, переведе свої валютні авуари з доларів у юані, китайцям на іншому кінці цієї торгівлі потрібно буде десь зберігати ці долари, можливо, шляхом реінвестування в інші доларові активи, оскільки Китай має позитивне сальдо поточного рахунку зі Сполученими Штатами. Перетворення доларів на золото має свої межі, оскільки країни повинні конвертувати його у валюту, щоб купувати товари. Китайський юань має власні ризики, зокрема непрозорий і непередбачуваний уряд Китаю та відсутність незалежного верховенства права.
Є й інші причини сумніватися в тому, що державні контрзаходи проти росії загрожуватимуть долару. Заздалегідь попередивши про свої наміри, росія переоцінила політичні ризики своїх доларових авуарів у 2018 році, очевидно, вклавши понад 80 мільярдів доларів у золото, недоларові валюти та офшорні доларові рахунки, такі як рахунки в бельгійському кліринговому центрі Euroclear та на британських Кайманових островах. Але цей крок не мав помітного впливу на вартість долара, яка в цей період зросла.
Більше того, заморожування російських активів західними країнами в лютому 2022 року вже стало шоком для країн, які мають підстави турбуватися про свої доларові авуари. Підвищений політичний ризик тепер значною мірою закладений в ціну розміщення активів банків по всьому світу. Бразилія та Китай, серед інших країн, спробували перевести своє торговельне фінансування з доларів. Але це мало вплинуло на вартість долара, який все ще бере участь у майже 90 відсотках світових валютних операцій.
За словами Коліна Вайса, фахівця з міжнародних фінансів у Раді керуючих Федеральної резервної системи, станом на кінець 2022 року «майже три чверті американських активів, якими володіють іноземні уряди, перебували в руках союзників». Як наслідок, якщо багато країн з ринками, що формуються, і країн, що розвиваються (включно з великими країнами-експортерами нафти), перестануть використовувати долар і перейдуть на юань, чистий ефект буде скромним.
Китай вже продає долари, щоб утримати свою валюту від занадто низького знецінення. Зіткнувшись з такою зміною в авуарах, Китай може припинити продавати долари і навіть почати розпродавати власну валюту, щоб утримати її від занадто високого здорожчання. Сама Федеральна резервна система продає доларові цінні папери у великих масштабах, згортаючи свою програму викупу облігацій, відому як кількісне пом'якшення. За необхідності він може повернути цю політику в зворотному напрямку і посилити тривожне послаблення.
Попередження потенційним агресорам
Росія може вдатися до контрзаходів у відповідь на державні заходи. Але певною мірою вона вже це зробила, незаконно захопивши іноземну приватну власність. Будь-які подальші зусилля з націоналізації завершать болісне економічне розлучення з Європою, Північною Америкою та Японією, яке росія розпочала, коли розширила своє вторгнення в Україну у 2022 році.
Росія не має надійного захисту, щоб уникнути виплати компенсації тим, чию власність вона експропріювала. Фінляндія та Німеччина нікого не захоплювали. Залежно від специфіки інвестиційних угод, арбітражні суди можуть почати виносити рішення проти росії. Якщо росія не відшкодує збитки своїм жертвам, їхні позови можуть приєднатися до інших позовів, пов'язаних з війною, які можуть бути розглянуті в рамках процесу, що фінансується за рахунок виведених російських активів. Позови про експропріацію також можуть призвести до судових рішень, спрямованих на ще не заморожену російську власність.
На додаток до відплати росії, деякі країни можуть побоюватися прецеденту, який вони створять, передавши російські активи, побоюючись, що інші постраждалі країни можуть націоналізувати іноземну власність як контрзахід держави, щоб отримати відшкодування за минулі кривди. Однак це старе питання. Поколіннями держави націоналізували іноземну власність, яку вони вважали неправомірно набутою або спадщиною імперіалізму. У деяких випадках переговори після таких захоплень врешті-решт призводили до компенсації. В інших - ні. Мало хто з тих, хто вивчає, що відбувається з такими країнами, як Венесуела, які проводять безкомпенсаційну націоналізацію, захоче наслідувати ці приклади. Уряди вітають або толерантно ставляться до іноземних інвесторів, оскільки вважають, що це в їхніх інтересах. Вони навряд чи відвернуться від цих інвестицій, пожертвувавши власним добробутом лише тому, що низка країн арештувала і передала російські активи для виплати компенсацій жертвам війни в Україні. Що стосується більш ліквідних фінансових активів, то іноземні держави зазвичай мають юрисдикцію лише над фінансовими авуарами у власній валюті. Вони не мають юрисдикції над рахунками в доларах, євро, єнах чи фунтах стерлінгів.
Передача російських активів - це не небезпечний прецедент, а потужне попередження для інших країн, які можуть розглядати можливість агресивної війни. Це було б нагадуванням про те, як дорого може коштувати порушення глобальних норм у світі, який все ще так глибоко взаємопов'язаний.
Нова європейська програма відновлення, зосереджена на Україні і фінансована за рахунок російських активів, є не лише ключем до перемоги миру, але й ключем до перемоги у війні і протидії стратегії Москви, спрямованій на виснаження і руйнування. Росія залишила засоби для підтримки такої програми в руках вільних країн. Вони повинні буквально скористатися цією помилкою.
