На нещодавній зустрічі міністрів фінансів G20 у Бразилії делегати були охоплені глибоким почуттям тривоги через нагальне питання: потенційне захоплення або використання російських активів, заморожених відповідно до санкцій Заходу, які послідували за вторгненням в Україну.
Двоє міністрів — Саудівської Аравії Мохаммед аль-Джадан і Індонезії Шрі Мульяні Індраваті — були серед тих, хто особливо стурбований цією ідеєю. Чи країни G7 серйозно готувалися до цього? І чи врахували вони всі наслідки такого різкого кроку?
Їхні запитання до їхніх західних колег врізались в саму суть гострої дискусії щодо того, чи слід мобілізувати сотні мільярдів євро із заморожених активів російського центрального банку, щоб допомогти фінансувати Україну, оскільки конфлікт там триває вже третій рік.
Це дало б фінансовий поштовх із потенціалом повернути війну на користь Києва, стверджують ті, хто підтримує ідею конфіскації, на чолі зі США. Для противників цієї ідеї такий крок ризикує створити небезпечний прецедент у міжнародному праві — такий, який може поставити під загрозу не лише інтереси будь-якої країни, яка має справу із західними капіталами, а й сам міжнародний правопорядок.
Наразі Київ покладається на пакет військової допомоги в розмірі 61 мільярд доларів, схвалений Сенатом США 24 квітня після місяців політичних суперечок, але президент США Джо Байден тисне на своїх союзників, щоб вони шукали шляхи використання російських резервів у розмірі приблизно 260 мільярдів євро. Саміт лідерів G7 в Італії наступного місяця вважається ключовим моментом для просування прогресу.
«Ми разом знерухомили активи; ми також хотіли б мобілізувати їх разом», – каже Дейліп Сінгх, заступник радника Білого дому з національної безпеки з міжнародної економіки.
Проте ця тема розколює клуб розвинутих економік. Адміністрація Байдена підтримала заклики до конфіскації , як і Канада та деякі члени уряду Великобританії, особливо її міністр закордонних справ лорд Девід Кемерон. Тим часом Японія, Франція, Німеччина, Італія — і сам ЄС — залишаються дуже обережними, що привело коаліцію в глухий кут.
Головними скептиками конфіскації є керівники центральних банків G7, які усвідомлюють стабілізуючу роль, яку відіграють валютні резерви. Президент Європейського центрального банку Крістін Лагард попередила , що «перехід від заморожування активів до їх конфіскації та розпорядження ними може нести ризик порушення міжнародного порядку, який ви хочете захистити; які ви хотіли б, щоб росія поважала».
Виступаючи в Сан-Паулу в лютому, міністр фінансів Італії Джанкарло Джорджетті, яка цього року головує у G7, заявив, що буде «важко і складно» знайти правову основу для арешту російських державних активів. Його французький колега Бруно Ле Мер був ще різкішим, стверджуючи, що правової основи просто не існує.
Далі, є хвилювання за прецедент, який це створить. За словами офіційних осіб, такі країни, як Індонезія та Саудівська Аравія, лобіюють у столицях ЄС не конфіскувати активи, побоюючись за майбутнє своїх власних резервів, які зберігаються на заході. "Вони дуже стурбовані", - каже один європейський чиновник, додаючи, що їх головне занепокоєння: "Чи наші гроші все ще там у безпеці?"
«Наша міжнародна правова система не має поліції... це справді базується на фундаментальній повазі до міжнародного права», – каже Філіппа Вебб з Королівського коледжу Лондона, автор дослідження Європейського парламенту про законність конфіскації російських активів.
«Ризик полягає в тому, що якщо ми просто почнемо ігнорувати ці принципи, вони можуть бути використані проти нас іншими державами, і ми створимо прецедент, який може мати небажані наслідки».
Дискусія щодо того, що робити з російськими валютними резервами, точиться з тих пір, як союзники Києва зробили знаковий крок, коли заморозили сотні мільярдів євро після повномасштабного вторгнення в Україну в 2022 році.
Цей крок показав, наскільки далеко готові піти прихильники України, щоб завдати шкоди російській економіці, а один з високопоставлених чиновників США пообіцяв спрямувати рубль у вільне падіння.
Але з того часу величезна кількість російських активів бездіяльно сидить у західних фінансових установах, таких як центральний депозитарій цінних паперів Euroclear.
Для уряду президента України Володимира Зеленського аргументи щодо захоплення активів, більшість яких знаходяться в ЄС, є чіткими та добре обґрунтованими міжнародним правом.
Сам Київ уже конфіскував російські державні активи на суму еквівалент близько 366 мільйонів євро, що належать державному Сбербанку та російській державній корпорації розвитку ВЕБ.РФ, використовуючи контрзаходи та самозахист як юридичні аргументи.
Ірина Мудра, заступниця міністра юстиції України, стверджує, що конфіскація активів центрального банку була б не способом покарання росії, а скоріше «відновленням законної норми», змусивши москву виконати існуюче зобов’язання виплатити військові репарації.
«Це не просто тому, що цього хоче Україна, це тому, що міжнародне право це дозволяє і вимагає від держав діяти разом, щоб припинити цю агресію», – каже вона.
Але інші уряди, включно з країнами G7, побоюються бути звинуваченими в будь-яких кроках, які означатимуть порушення міжнародного права — саме те, у чому вони звинувачують Росію.
«Це абсолютно правильно з моральної та політичної точки зору, але з юридичної точки зору це не так», — каже Армін Штайнбах, професор права та економіки в бізнес-школі HEC Paris.
Деякі вчені кажуть, що будь-який план використання цих активів стане випробуванням правового принципу державного імунітету, відповідно до якого жодна країна не може бути пред'явлена до суду в судах іншої країни, якщо вони не погоджуються, що вона має над нею юрисдикцію. «Це дуже старий і добре встановлений принцип, і він базується на ідеї, що всі держави є рівними», — каже Вебб, професор міжнародного публічного права в King's. «Навіть супердержави світу не можуть судити крихітну острівну державу».
Деякі європейські чиновники також стурбовані тим, що такий крок розв’яже шквал претензій щодо репарацій, пов’язаних із суперечками десятирічної давнини, такими як суперечки проти Німеччини після двох світових воєн, а також претензії колишніх колоній до колишніх імперіалістичних держав.
Однак США стверджують, що є правова основа для прямої конфіскації активів як законної протидії агресивній війні росії. Він намагався переконати інших, що країни G7 «особливо постраждали» від незаконного вторгнення Росії, в тому числі через вплив на їхні економіки, і тому можуть діяти, щоб змусити москву припинити її агресію.
Пакет іноземної допомоги, прийнятий Конгресом минулого тижня, надає адміністрації Байдена право конфіскувати російські активи, які знаходяться у США.
Але європейці зазначають, що США легше прийняти жорстку позицію, оскільки Америка володіє лише 5 мільярдами доларів російських державних активів. «Їх це не турбує», — каже один європейський дипломат.
Хоча порушення міжнародного права можуть бути виправдані за дуже обмежених обставин, важливою умовою є те, щоб контрзаходи були тимчасовими та оборотними.
Конфіскація не виконає цю вимогу, каже Вебб, додаючи, що активи центрального банку «традиційно користуються дуже високим рівнем імунітету».
Порушення цих правил може призвести до того, що інші держави захоплять західні активи у своїй юрисдикції, кажуть опоненти ідеї конфіскації, що завдасть репутаційного удару по європейських фінансових центрам і створить "Дикий захід", де все дозволено.
Китай, який виступав проти західних планів запровадити «односторонні санкції» проти москви, стурбований довірою до міжнародної фінансової системи в разі мобілізації заморожених активів, каже Цуй Хунцзянь, професор Академії регіонального та глобального управління в Пекіні.
Китай дотримується програми дедоларизації, частково заохочуючи країни переходити на юань як альтернативу, але поки що з обмеженим успіхом.
«Це, можливо, надішле сигнал Китаю, щоб спробувати надати більше гарантій для своїх активів за кордоном», — каже Цуй, колишній директор аналітичного центру, пов’язаного з міністерством закордонних справ Китаю. «Це також, можливо, підштовхне дискусію в Китаї щодо інтернаціоналізації юаня».
Незважаючи на те, що Україна продовжує наполягати на повній конфіскації російських активів, офіційні особи G7 в приватному порядку кажуть, що про це вже не йдеться. Замість цього вони шукають альтернативні способи отримання коштів із заморожених активів.
Одна з ідей, запропонована в лютому Бельгією, яка зберігає близько 190 мільярдів євро резервів російського центрального банку в Euroclear, передбачала використання цих резервів як забезпечення для залучення боргу для України.
Згідно з цим планом, G7 створить спеціальну компанію, яка випускатиме боргові зобов’язання від імені Росії, а застава буде витребувана лише тоді, коли борг досягне терміну погашення.
Але після того, як спочатку він набув популярності — міністр фінансів США Джанет Єллен рекламувала його як варіант — бельгійський план був скасований. Ідея може залишити відповідальність за будь-які судові позови з Euroclear, яка стверджувала, що план пов’язаний з тими ж проблемами, що й повна конфіскація.
Європейські країни хочуть триматися подалі від усього, що, здається, торкається самих активів, побоюючись помсти.
Щоб уникнути цього, Білий дім висуває нову ідею, яка, як він сподівається, отримає підтримку лідерів G7 у червні. Це означатиме вивільнення близько 50 мільярдів доларів фінансування для України через позику або облігації під заставу майбутніх прибутків від заморожених активів, пояснює Сінгх.
Euroclear вже отримала понад 5 мільярдів євро надзвичайного прибутку після сплати податків з початку війни, оскільки вона реінвестує затримані купонні платежі та готівку від цінних паперів, термін погашення яких не може бути виплачений Росії через санкції.
Але ЄС має інший план щодо цих грошей. Відповідно до пропозицій ЄС, які мають бути прийняті найближчими тижнями, більшість теперішніх і майбутніх прибутків від російських активів, якими володіє Euroclear, буде використовуватися в основному для спільної закупівлі зброї для України. Весь прибуток, отриманий до середини лютого, буде залишено Euroclear як буфер проти судових витрат і ризиків.
«Ми можемо подумати про інші дії, але наразі ми вважаємо, що цей варіант є законодавчо підкріпленим», — сказав Жозеп Боррель, головний дипломат ЄС, явно відкинувши пропозиції США у своїй промові наприкінці квітня.
Політики, юридичні експерти та сама Euroclear погоджуються, що використання надзвичайних прибутків, а не самих активів, є юридично надійним, що робить його набагато менш ризикованим, ніж захоплення російських резервів.
Але план ЄС, який потребує консенсусу всіх 27 держав-членів, генеруватиме приблизно 3 мільярди євро на рік, залежно від зміни процентних ставок.
Однак, згідно з планом Білого дому, ці прибутки будуть перенесені якнайшвидше з метою передачі Україні десятків мільярдів доларів невдовзі після узгодження будь-якої потенційної угоди на майбутньому саміті лідерів G7.
«Ми розробляємо варіант, який, здається, має найбільшу ймовірність забезпечити найбільший вплив за найкоротший період часу», — каже Сінгх. «Для нас дуже важливо зберігати солідарність».
Проблема цього плану для Європи полягає в тому, що станеться, якщо війна закінчиться найближчим часом. Борг, отриманий проти очікуваних десятиліть прибутків, повинен бути забезпечений державними гарантіями або самими російськими активами — те, що може бути «складним і дорогим», каже один чиновник ЄС.
«Якщо колись відбудуться мирні переговори і Україна вирішить взяти участь, може виникнути ситуація, коли Росія вимагатиме назад свої заморожені активи, а в обмін на це погодиться піти Україні на територіальні поступки. Ви не можете цього зробити, якщо ви вже заклали ці активи», – каже один німецький чиновник.
Офіційні особи єврозони також дуже обережно ставляться до всього, що може негативно вплинути на здобутки євро як глобальної резервної валюти.
«У нас є способи відповісти. Ми також заморозили достатні обсяги фінансових активів і вкладень іноземних інвесторів у наші цінні папери, усі перекази яких ми здійснюємо для власників наших цінних паперів», — заявив міністр фінансів росії Антон Силуанов.
За словами європейських чиновників, європейські інвестори мають 33 мільярди євро, які застрягли в російському національному розрахунковому депозитарії — російському еквіваленті Euroclear — які повільно конфіскуються через суди.
У той час як багато західних компаній залишили росію, часто продаючи свій бізнес у збиток, деякі з них зберігають там фізичні активи, такі як заводи та запаси, вартістю мільярди євро.
Згідно з дослідженням Steinbach на основі даних Київської школи економіки, іноземні компанії володіють фізичними активами в росії на суму 285 мільярдів доларів. Найбільшу частину, 105 мільярдів доларів, становлять активи європейських компаній, що більш ніж у три рази перевищує активи американських компаній у росії (36 мільярдів доларів).
Якщо заходи G7 будуть ретельно розроблені та відповідають міжнародному праву, росія порушить міжнародне право, захоплюючи будь-які західні активи, кажуть експерти.
Але навряд чи перетин цієї межі сильно вплине на мислення москви. росія вже захоплює західні підприємства, нещодавно націоналізувавши російські філії німецьких та італійських виробників побутової техніки BSH Hausgeräte та Ariston.
Актуальність ситуації в Україні може стати тим питанням, яке нарешті зрушить з мертвої точки питання про заморожені активи.
За словами європейських чиновників, деякі країни сподіваються, що нещодавно схвалений пакет допомоги США зменшить тиск, пов’язаний з необхідністю використовувати російські активи тепер, коли Київ стоїть на більш стабільній фінансовій основі.
Але Сінгх з Білого дому відкидає цю думку, яка попереджає, що рішення, прийняті G7 у короткостроковій перспективі, «мають наслідки для покоління».
Ризики щодо мобілізації резервів є, визнає він. Але альтернативою є «ризик того, що Україна не отримує достатнього фінансування, а одне з найкричущіших порушень міжнародного права в новітній історії відбувається безкарно».
