Автор: Еліот Вілсон для War on the Rocks
Оригінальний допис був опублікований 2 лютого 2024 року
Про автора: Еліот Вілсон - письменник і коментатор з питань політики, оборони та зовнішньої політики. З 2005 по 2016 рік він був високопосадовцем у Палаті громад Великої Британії, в тому числі в Комітеті з питань оборони та в делегації Великої Британії в Парламентській асамблеї НАТО. Він регулярно пише для City AM, The i, The Spectator та The Hill, а також веде блог на The Ideas Lab. Він є членом RUSI, а також співзасновником і директором Pivot Point Group, консалтингової компанії зі стратегічного консультування та зв'язків з громадськістю.
Для всіх країн, окрім найбільших, це століття буде роком важкого вибору. Перед британськими збройними силами стоять фундаментальні питання, але найбільш важливе з них: чи може Сполучене Королівство і надалі володіти військовим потенціалом «повного спектру»? Чи може воно проводити всі види військових операцій на суші, в повітрі і на морі, і робити це в разі потреби незалежно від будь-якої іншої країни? На жаль, відповідь - ні.
На превеликий жаль для Сполученого Королівства, союзники це бачать. Міністр ВМС США Карлос Дель Торо нещодавно заявив аудиторії в RUSI в Лондоні, що Британії необхідно «переоцінити» (під цим він мав на увазі «збільшити») свої оборонні витрати з огляду на нинішні глобальні загрози. Це, за його словами, означатиме прийняття «рішення про необхідність посилення армії», додавши, що «інвестиції у військово-морський флот є надзвичайно важливими». Дель Торо не виходив за рамки ввічливості, але його заява пролунала як грім серед ясного неба.
Як член парламенту, а потім як радник і коментатор, я бачив оборонний огляд за оборонним оглядом, заснований на найоптимістичніших припущеннях і найкращих сценаріях. Міністерство оборони тасувало бюджети, подовжувало термін служби обладнання і відмахувалося від прогалин у спроможностях, щоб «рухатися далі», і це мало вкрай негативний вплив як на спроможність збройних сил, так і на політичні рамки.
Зараз настав час для іншого підходу. Британії слід почати з аналізу тих елементів своїх збройних сил, які добре працюють, користуються довірою союзників, є стійкими і доступними за ціною, особливо в світлі викликів, з якими зіткнеться країна. Британська армія занадто мала, але, як не парадоксально, занадто важка, вона все ще зберігає сліди сил, призначених для ведення бойових дій на рівнинах Німеччини. Вона повинна скинути свою найважчу і найменш корисну броню і стати більш легкою і гнучкою силою, пристосованою для роботи пліч-о-пліч зі своїми союзниками
З огляду на це, настав час будувати війська для місій, які Британія реально виконуватиме, а не пристосовувати їх до теоретичного конфлікту. Основні бойові танки країни старі, занадто важкі і призначені для місій 20-го століття. Нові гусеничні БТР відстають від графіка на роки і мають купу дитячих хвороб. Менші бронетанкові сили, що базуються на колісних машинах, мають бути доповнені більшими силами за зразком нового полку рейнджерів, створеного для дій на периферії повномасштабного конфлікту, а також для тренувань і розбудови потенціалу.
Впровадження цих та інших подібних змін принесе значні довгострокові переваги. Але необхідна трансформація не може бути досягнута, якщо британське керівництво - цивільне і військове - не буде суворо чесним перед самим собою щодо того, що воно може зробити, що воно може собі дозволити і де воно зазнає невдачі.
Повний спектр лише на словах
Сполучене Королівство ніколи не відмовлялося від значного військового потенціалу. Воно булу третьою ядерною державою у світі після Сполучених Штатів і росії, але з 1952 року воно теоретично було державою повного спектру. Незважаючи на зменшення свого статусу на світовій арені, воно володіло всіма видами військового потенціалу, які застосовували її союзники і супротивники: важкою бронетехнікою, стратегічними бомбардувальниками, авіаносцями, підводними човнами і, починаючи з 1969 року, безперервним морським компонентом ядерного стримування.
Деякі з цих сил і засобів зараз майже до неможливості виснажені. Оборонна політика Великої Британії передбачає, що армія може вивести в поле бою бойову одиницю розміром з дивізію, підтримуючи її «в постійній оперативній готовності». Експерти висловлюють значні сумніви щодо цього. У червні 2023 року Комітет з питань оборони Палати громад почув від провідних аналітиків, що 3-я (британська) дивізія в кращому випадку складається з двох недоукомплектованих бригад замість офіційних трьох, і що наразі розгорнута лише одна бригада - 7-а легка механізована бригада. Збільшення її чисельності до рівня дивізії в разі конфлікту займе тижні.
Існують також прогалини в морських силах Британії. На запитання: «Чи може Королівський флот зараз воювати вночі?» Нік Чайлдс з Міжнародного інституту стратегічних досліджень відповів, що в той час як ВМС «можуть надати деякі ключові сили і засоби в досить короткий термін», інші критично важливі компоненти просто недоступні. Потенціал авіаносців Королівських ВМС був «потенційно невизначеним», і хоча HMS Queen Elizabeth перебував у високій готовності, «є питання щодо літаків, які можна було б розмістити на ньому».
Ці недоліки поглиблюватимуться. Нещодавній звіт британського державного аудиторського органу, Національного аудиторського офісу, дійшов висновку, що 10-річний план оснащення Міністерства оборони на 2023-33 роки є «непідйомним, оскільки прогнозовані витрати перевищують поточний бюджет на 16,9 мільярда фунтів стерлінгів». Навіть саме Міністерство оборони прогнозує, що дефіцит, розрив між прагненнями і реальністю, може становити від 7,6 до 29,8 мільярда фунтів стерлінгів. Це фантастичні цифри.
Наразі британська армія налічує близько 77 500 військовослужбовців, а до 2025 року пропонується скоротити її чисельність до 72 500 осіб. У березні 2023 року міністр збройних сил Джеймс Гіппі, член парламенту, заявив у Палаті громад, що цей план є «чітким рішенням» і що, попри конфлікт в Україні, немає жодних намірів змінювати ці цифри.
Це найменша чисельність армії з 1799 року, яка, на думку деяких, межує з нежиттєздатністю. Генерал сер Нік Картер, начальник штабу оборони з 2018 по 2021 рік, заявив минулого року, що «армія, ймовірно, має бути чисельністю близько 80 000 [військовослужбовців]», а професор Майкл Кларк, колишній директор RUSI, посилається на «поріг стратегічної важливості» - розмір, нижче якого британські війська «занадто малі, щоб мати суттєве значення». Я стверджую, що [чисельність у] 72 500 осіб знаходяться прямо на цьому порозі, і навіть можуть бути нижче нього: свідченням цього є той факт, що армія наразі не може сформувати повноцінну бойову дивізію.
Докази на користь спеціалізації
Якщо Сполучене Королівство не може робити все і не може або не хоче витрачати значно більше ресурсів на оборону, то воно чимось має поступитися. Сталий та інтелектуально послідовний підхід полягав би в тому, щоб визнати, що деякі можливості є недоступними і від них доведеться відмовитися.
Ідея країн, що спеціалізуються у військовому плані, не є революційною. На Мюнхенській конференції з безпеки в 2011 році Генеральний секретар НАТО Андерс Фог Расмуссен представив концепцію «розумної оборони». У світлі світової фінансової кризи 2007-08 років він зазначив, що витрати на оборону європейських країн-членів НАТО впали на 45 мільярдів доларів і що, якщо в 2001 році Сполучені Штати забезпечували менше половини загального бюджету НАТО, то зараз ця частка зросла до майже трьох чвертей і продовжує зростати. Так далі не могло тривати.
Расмуссен запропонував Альянсу «забезпечити більшу безпеку за менші кошти, працюючи разом з більшою гнучкістю». Значною мірою це передбачало переосмислення того, як НАТО дивиться на свої сили і засоби. Замість того, щоб розглядати набір ролей, обладнання і місій у 28 окремих країнах-членах, уряди повинні розглядати сили і засоби як єдине ціле в усіх країнах-членах. Тоді країни могли б спеціалізуватися, виконуючи менший спектр функцій на рівні альянсу.
Візьмемо для прикладу Чеську Республіку, яка з 2003 року розвиває спеціалізацію з протидії хімічним, біологічним, радіологічним і ядерним загрозам. Концепція «Розумна оборона» була прийнята на саміті НАТО в Чикаго в 2012 році, і зараз у Вишкові діє Об'єднаний центр передового досвіду з хімічного, біологічного, радіологічного і ядерного захисту: 70 співробітників з 14 країн працюють над плануванням, підготовкою і оснащенням Альянсу для протидії хімічним, біологічним, радіологічним і ядерним загрозам і боротьби з розповсюдженням зброї масового знищення. Це дозволило НАТО розробити скоординовану політику щодо хімічних, біологічних, радіологічних і ядерних загроз на основі спеціалізованих сил і засобів.
Зворотним боком цього є «негативна спеціалізація», відмова від надто дорогих сил і засобів, які можуть бути надані союзниками в разі серйозних зобов'язань. У 2004 році Данія вивела з експлуатації свій підводний флот в рамках «Оборонної угоди на 2005-2009 роки» і зосередила ресурси на тих силах і засобах, які їй найбільше потрібні. Нідерланди вивели зі складу свої Lockheed P-3 Orion у 2005 році і зосередились на військово-морських сенсорах і засобах зв'язку, в яких вони можуть спеціалізуватись завдяки вітчизняному постачальнику Thales Nederland і власному дослідницькому центру.
За такою спеціалізацією слідують стратегічні обмеження. Військові операції стають залежними від союзників у виконанні всього спектру функцій, що перешкоджає можливості діяти в односторонньому порядку. Для Сполученого Королівства це було б серйозною психологічною перешкодою. Жоден британський уряд ніколи не відмовлявся назавжди від дискретних можливостей. Навіть коли програма авіаносців CVA-01 Королівських ВМС була скасована в Defence Review 1966 року, а останній авіаносець був виведений з експлуатації в 1979 році, морська авіація підтримувалася за рахунок будівництва авіаносних крейсерів класу «Інвінсібл», починаючи з 1973 року.
На чому спеціалізуватися
Якби Британія пішла на радикальний крок спеціалізації, як могли б виглядати реструктуризовані збройні сили? Нинішні «тимчасові» прогалини спонукають до вивчення. У березні 2021 року армія скасувала модернізацію своїх бойових машин піхоти Warrior, очікуючи, що в середині 2020-х років їх замінять на броньовані бойові машини Boxer; але Boxer є колісною, а не гусеничною машиною, не є рівноцінною заміною і все ще перебуває на стадії випробувань. Гусенична програма Ajax включатиме бойову броньовану машину Ares, але весь проект стикається з проблемами і сильно відстає від графіка.
В той час як армійський парк «бойових таксі» значно скорочується, існують сумніви щодо довгострокового майбутнього основних бойових танків. Challenger 2 надійшов на озброєння Королівського бронетанкового корпусу в 1998 році. Він добре зарекомендував себе під час вторгнення до Іраку в 2003 році, але був протиставлений набагато старішій колишній радянській техніці. Чотирнадцять «Челленджерів-2» були поставлені українській армії в березні 2023 року і вже брали участь у бойових діях проти російських підрозділів, а точність основної гармати танка отримала схвальні відгуки від українських військовослужбовців. Однак на озброєнні є лише трохи більше 200 танків Challenger 2.
Challenger 2 має отримати значну модернізацію під назвою Challenger 3, але вона не буде повністю введена в експлуатацію до 2030 року. Хоча міністр оборони Бен Воллес заявив у січні 2023 року в Палаті громад, що він «розгляне питання про те, чи свідчать уроки України про те, що нам потрібен більший танковий парк», наразі планується модернізувати лише 148 танків. На засіданні оборонного комітету Палати громад у листопаді 2023 року члени парламенту поставили під сумнів повну потужність танкопарку, припустивши, що «у вас дуже мало «Челленджерів», які ви можете реально використовувати».
Оскільки я працював в комітеті, я гостро усвідомлюю стійку оптимістичну схильність Міністерства оборони і здатність заперечувати реальність, коли йдеться про закупівлі. Маючи стільки запитань щодо набору бронетехніки для армії, Міністерство оборони могло б замість цього переосмислити свої вимоги.
У березні 2020 року Корпус морської піхоти США опублікував документ Force Design 2030, в якому виклав радикально змінену конфігурацію Корпусу, зосереджену на його головних завданнях. Його керівним принципом було «створення цілеспрямованих сил, здатних до гарантування і стримування - «боєздатних сил» відповідно до Національної оборонної стратегії». Основним елементом нового плану було виведення з озброєння усіх 450 основних бойових танків M1A1 Abrams як таких, що «не придатні для виконання наших найпріоритетніших завдань у майбутньому». Броньовану мобільність продовжує забезпечувати колісна машина LAV-25, що перебуває на озброєнні з 1983 року, яка буде частково замінена програмою Advanced Reconnaissance Vehicle («Удосконалена розвідувальна машина»).
Це рішення продиктоване переходом Корпусу морської піхоти від ролі, по суті, власної армії ВМС США до більш вузькоспеціалізованої і легкої ударної сили, яка діятиме в прибережних районах і прагнутиме «конкурувати і перемагати» в так званій «сірій зоні». Командування Сил спеціальних операцій США визначає її як «конкурентну взаємодію між державними і недержавними суб'єктами і всередині них, яка знаходиться між традиційним дуалізмом війни і миру».
Морська піхота США може створити себе як доповнення до американської армії, в той час як британська армія не може. Припустімо, що армія вирішила поетапно зняти з озброєння свої Challenger 2 і Warrior, а також скасувати варіант Ares від Ajax. Сполучене Королівство втратить можливість протистояти рівному собі конкуренту в протистоянні «танк на танк».
Реально, з якою країною, що має значний парк основних бойових танків, Велика Британія може зіткнутися наодинці у конвенційній сухопутній війні? Країни з найбільшими бронетанковими силами є або союзниками - США, Індія, Південна Корея - або суперниками, з якими Велика Британія може воювати лише у складі багатонаціональної коаліції - росія, Північна Корея, Китай. За останні 40 років двома найбільшими односторонніми військовими операціями Великої Британії були Фолклендська війна і інтервенція в Сьєрра-Леоне в 2000 році, і жодна з них не передбачала використання важкої бронетехніки. Збереження танкових сил означало б збереження здатності надати від 150 до 200 основних бойових танків силам, очолюваним Сполученими Штатами, які мають на озброєнні понад 2 500 танків. Відверто кажучи, Британія може запропонувати більше в інших сферах.
Про нішеві можливості свідчить нещодавнє створення чотирибатальйонного полку рейнджерів - підрозділу, здатного проводити спеціальні операції, який був створений у 2021 році. Цей підрозділ чисельністю близько 1000 військовослужбовців призначений для «дій у складних умовах високого рівня загрози, які не є військовими діями, разом зі спеціалізованими силами-партнерами з метою забезпечення оперативного розуміння і досягнення ефекту». Їх порівнюють з американськими «зеленими беретами», хоча це порівняння лише частково справедливе: рейнджери здійснюватимуть тренування, наставництво і [вестимуть] нетрадиційну війну, але не весь спектр функцій, які виконують «зелені берети».
Колишній начальник Генерального штабу генерал сер Марк Карлтон-Сміт назвав полк рейнджерів «авангардом глобальної присутності армії», і за перший рік свого існування він відправив особовий склад до більш ніж 60 країн світу. 1-й батальйон служив у Західній Африці, тренуючи Збройні сили Гани, а 3-й батальйон тренувався в Арктиці разом з підрозділами Швеції, яка незабаром стане членом НАТО.
Ми повинні розглядати рейнджерів як частину єдиного цілого поряд з власне британськими силами спеціального призначення. З початку «Війни проти тероризму» в 2001 році британський спецназ здобув завидну репутацію в боротьбі проти тероризму, в тому числі і в нанесенні ударів по важливих цілях. Доктор Саймон Англім з Королівського коледжу Лондона підкреслив, що Міністерство оборони розглядає свої сили спеціального призначення як «один з тих національних військових активів, які дозволяють Великій Британії «стрибати вище своєї голови» на глобальному рівні в 21 столітті». Армія також засвоїла кілька важких уроків у боротьбі з повстанцями в Афганістані та Іраку, де початкова самовпевненість поступилася місцем важко здобутому досвіду і знанням.
Скорочення бронетанкового парку і посилення полку рейнджерів та інших подібних підрозділів вказують на майбутнє, набагато більш зосереджене на «сірій зоні». Водночас вони збережуть можливість брати участь у багатосторонніх миротворчих і стабілізаційних силах, як це зараз робить Британія, головним чином, на Кіпрі і в Сомалі. Існує приваблива логіка в тому, щоб відійти від сфер, в яких Британія вже зазнає труднощів, і зробити більший акцент на вже сильних функціях, що вдосконалюються.
Така радикальна зміна оборонних пріоритетів мала б сенс лише за умови підтримки союзників Сполученого Королівства і, зокрема, Сполучених Штатів. Я обрав для цього есею назву «Вістря американського списа», тому що реалістична оцінка британської зовнішньої політики свідчить про те, що військові операції, найімовірніше, будуть проводитися в партнерстві зі Сполученими Штатами. Американські військові занепокоєні тим, що британська армія є бойовою силою «ледве другого рівня», і що Британія «безумовно не та, що була раніше». Точна форма реструктуризованих збройних сил має бути предметом переговорів зі Сполученими Штатами і відповідати тим сильним сторонам, які Вашингтон шукає в першочерговому молодшому партнері.
Висновок
Безсумнівно, знайдуться ті, хто заперечить, що для Сполученого Королівства катастрофічно і принизливо відмовлятися від своєї - теоретичної - позиції на передовій серед держав «другого рівня». Але Британія залишається ядерною державою, має постійне місце в Раді Безпеки Організації Об'єднаних Націй, є однією з небагатьох країн-членів НАТО, яка досягла цільового показника витрат у 2% від валового внутрішнього продукту, і має шосту за величиною економіку в світі.
В «оновленому» Інтегрованому огляді, опублікованому в березні 2023 року, йдеться про альянси, партнерів, співпрацю і розподіл тягаря. Зовнішня політика в цілому стає більш взаємозалежною, і в документі простежується припущення, що Сполучене Королівство завжди буде частиною міжнародної військової коаліції. Це припущення повністю відкидає ідею скорочення Британією своїх сил і засобів і змушує замислитись над тим, що має бути забезпечено. І в оновленому Інтегрованому огляді вже йдеться про спеціалізацію: «Наука і технології стають все більш життєво важливими для нашого майбутнього. Ми входимо до п'ятірки країн-лідерів у сфері інновацій, штучного інтелекту та кіберпростору, а також є великою міжнародною державою в галузі науки і технологій».
Ці ідеї вже витають у політичному повітрі: спеціалізація, взаємозалежність, опора на багатонаціональні коаліції. Концепція, яку я намагався окреслити, полягає в тому, щоб просто просунути ці ідеї далі, прийняти їх основну логіку і використовувати її для внесення значних змін в те, як Сполучене Королівство планує свою оборонну політику. Оновлення Інтегрованого огляду - це вже четверта велика переоцінка британської оборонної політики, за якою я спостерігав зблизька, і всі вони позначені гнітюче схожими корозійними компромісами. Завжди зумовлені фінансовими обмеженнями, вони, тим не менш, завжди подавались урядом як тверезі оцінки стратегічних пріоритетів. Це призвело до того, що, по суті, Міністерство оборони намагається вибити якомога більше бюджетних коштів для забезпечення необхідних, на його думку, сил і засобів.
Це завжди буде підривати надійне планування і стратегічну узгодженість. Якщо збройним силам вдається вибороти 70 відсотків від того, що вони спочатку просять, але вони все одно розробляють політику і доктрину на основі 100 відсотків, це призведе до компромісів і розчарувань. Краще, звичайно, скоротити [вимоги] на третину, але забезпечити всі необхідні ресурси.
У 2024 році у Великій Британії відбудуться загальні вибори і, ймовірно, зміна адміністрації. Лейбористський уряд, який прийде до влади, пообіцяв провести огляд оборонної сфери протягом кількох місяців після приходу до влади. Я виклав один стратегічний напрямок, який може обрати новий уряд. Він не вирішує усіх викликів, що стоять перед Сполученим Королівством, і не є тим підходом, як би я обрав по відношенню до оборонної політики в ідеальному світі. Але попри свою концептуальну радикальність, він є раціональним і реалістичним. Він ґрунтується на чесній оцінці світу таким, яким він є, і намагається уявити глобальну роль, яка б підтримувала британський вплив на основі міжнародного становища країни і її економічного процвітання. Це був би болісний шлях, але понад 20 років спостережень за оборонною політикою показали мені, що вона є нежиттєздатною фікцією, з якою треба покінчити.
