Автор: Піт Шредер для CNAS
Оригінальний звіт був опублікований 14 грудня 2023 року
Війна Путіна в Україні виснажила силу і життєздатність російської дипломатії, підірвавши традиційну силу і зробивши її вразливою до тиску, який ускладнить Москві в осяжному майбутньому «стрибнути вище» своєї геополітичної ваги.
Вразливість
18 листопада 2021 року, всього за три місяці до вторгнення росії в Україну, президент росії Владімір Путін взяв участь у щорічній колегії Міністерства закордонних справ росії. Це була рідкісна особиста присутність, особливо з огляду на його ізоляцію під час пандемії COVID-19. Навіть коли Путін спостерігав за нарощуванням військових сил на кордоні з Україною, він доручив російським дипломатам забезпечити довгострокові гарантії безпеки з боку Заходу, поставивши російську дипломатію в центр уваги на шляху Москви до війни. Це було нездійсненним завданням - якщо він коли-небудь серйозно ставився до нього. Незалежно від його намірів, акцент, який Путін зробив на російських дипломатах напередодні вторгнення, зробив Міністерство закордонних справ (МЗС) співучасником його війни, і таким чином перетворив російську дипломатію - традиційно сильну сторону - на вразливу. Російська дипломатія довгий час була ключовим інструментом, який допомагав Москві вибиватися в лідери, використовуючи свій досвідчений, експертний корпус дипломатів і позиції в багатосторонніх організаціях, щоб отримати місце за столом переговорів з найбільш нагальних глобальних питань. Сьогодні, однак, російська дипломатія перейшла в оборонну позицію, поступившись ініціативою іншим. Спритна політика США може скористатися цією вразливою позицією, щоб відкинути назад досягнення росії за останнє десятиліття і зменшити російський вплив у міжнародних організаціях та багатосторонніх форумах.
Це правда, що роль Міністерства закордонних справ росії у формуванні політики за останнє десятиліття зменшилася, а військові та розвідувальні служби перебрали на себе квазідипломатичні функції. Наприклад, коли Росія розпочала військову операцію в Сирії у вересні 2015 року, міністр закордонних справ росії Сергій Лавров, за словами тодішнього держсекретаря Джона Керрі, виявився не в курсі подій. Більше того, Путін обрав маловідомого офіцера Алєксандра Лаврєнтьєва - не високопоставленого дипломата - керувати дипломатією, пов'язаною з Сирією, ще в 2015 році після російської інтервенції. І все ж, незважаючи на зменшення впливу МЗС, до 2022 року російська дипломатія була відносною силою, яка допомагала Путіну добре розігрувати погані карти. Вона була глобальною, забезпечуючи Москві право голосу майже в усіх важливих міжнародних питаннях - від конфліктів на Близькому Сході до майбутнього Афганістану, ядерного нерозповсюдження, зміни клімату та технологій. Як постійний член Ради Безпеки ООН (РБ ООН), росія використовувала своє право вето для здійснення впливу. Вона також вправно використовує системи ООН та інші багатосторонні форуми.
Наприклад, Москва не лише вплинула на створення Контртерористичного управління ООН, але й забезпечила, щоб його очолив російський дипломат. У 2019 році росія також успішно проштовхнула через Генеральну Асамблею ООН (ГА ООН) міжнародну конвенцію про боротьбу з кіберзлочинністю, незважаючи на протидію США та Заходу. Нарешті, Москва успішно подолала регіональні розбіжності і запекле суперництво, поглиблюючи відносини і вплив з низкою партнерів, включаючи Іран та Ізраїль, Туреччину і курдів, а також Китай та Індію.
Але вторгнення росії в Україну підірвало її власну дипломатію. Не дивно, що після продажу кремлівських наративів про Україну, які применшували ймовірність війни, вторгнення завдало шкоди довірі до росії навіть серед тих, хто більш схильний надавати Москві презумпцію невинуватості. Боріс Бондарєв, один з небагатьох російських дипломатів, який подав у відставку на знак протесту, описав російську дипломатичну роботу як практично неможливу зараз, додавши, що російська зовнішня політика фундаментально порушена. Західні дипломати регулярно залишають багатосторонні зустрічі, коли виступають російські чиновники, а під час цьогорічного Raisina Dialogue в Індії аудиторія навіть сміялася з Лаврова, коли він намагався зобразити росію як жертву. Генасамблея ООН неодноразово засуджувала вторгнення росії в Україну переважною більшістю голосів - часто більшою, ніж у 2014 році, - як це було востаннє в лютому 2023 року в резолюції, яку підтримала 141 держава, 7 були проти, а 32 утрималися. У другому саміті росія-Африка в липні 2023 року взяло участь менше половини лідерів у порівнянні з першим самітом у 2019 році.
Росія досягла певних успіхів у збереженні нейтралітету країн так званого «Глобального Півдня» у своїй війні в Україні. Наприклад, лише 45 країн запровадили санкції проти росії, а майже 90 країн досі надають російським громадянам безвізовий в'їзд, включаючи Аргентину, Ізраїль, Мексику, Таїланд, Туреччину та Венесуелу. Однак значна частина очевидного «успіху» росії є радше результатом колоніальної історії цих країн та їхнього невдоволення Сполученими Штатами, ніж результатом дипломатичної сили росії. І хоча росія може бути колоніальною державою, ця спадщина не стосується країн, про які йде мова. Просте порівняння робить це очевидним. Хоча лише 45 країн запровадили ті чи інші санкції проти росії, більш ніж втричі більше - 141 - проголосували на Генеральній Асамблеї ООН проти російської війни. Ця дихотомія свідчить про те, що не російські дипломати, які переконують своїх колег у справедливості дій росії, змушують «Глобальний Південь» зберігати нейтралітет.
Таким чином, російська дипломатія стала скоріше вразливістю, ніж силою. Росія довгий час покладалася на дипломатію як на засіб стримування загроз. Сьогодні це вже не так, і Кремль більшою мірою вразливий перед зовнішніми викликами. У Москви стало менше ресурсів та інструментів для залучення іноземних партнерів і посилення глобального впливу росії. Станом на червень 2023 року росія вже стикається зі значним бюджетним дефіцитом, з невеликими перспективами для стійкого зростання в майбутньому. Більше того, традиційне використання Москвою продажу зброї та співпраці у сфері безпеки для посилення впливу на іноземних партнерів вже підривається війною в Україні. Або росія потребує озброєння і техніку для власних потреб, або у неї менше персоналу, здатного очолити співпрацю і навчання, або іноземні партнери побоюються санкцій чи репутаційних ризиків, пов'язаних з купівлею озброєнь або співпрацею з російськими військовими і розвідувальними службами. Звіти на початку червня, засновані на аналізі даних митного оформлення, свідчать про те, що росія навіть реімпортує військове обладнання, яке раніше було продано до Індії та М'янми. Таким чином, російська дипломатія, найімовірніше, залишатиметься в оборонній позиції, Москва буде нездатною до значних дипломатичних ініціатив і намагатиметься захистити свої прерогативи та глобальний вплив. Зростаюча слабкість російської дипломатії після вторгнення в Україну вже очевидна. Незважаючи на те, що росія роками позиціонувала себе в центрі близькосхідної геополітики, саме Пекін став посередником у нормалізації відносин між Іраном і Саудівською Аравією. Москві стає все важче використовувати свою позицію в ООН, про що свідчить нищівна поразка російського союзника білорусі, яка намагалася отримати місце в РБ ООН на ротаційній основі. Роль Москви як незамінного гравця на периферії також зменшується. Два роки тому російська участь мала вирішальне значення для зупинки наступу Азербайджану на Вірменію, але зараз дипломатичну роль Москви затьмарив ЄС, і росія не змогла запобігти відновленню бойових дій. Росія також перетворюється з дипломатичного кредитора на боржника, оскільки війна змушує Москву більше покладатися на своїх партнерів. Наприклад, Туреччина стала ключовим співрозмовником, допомагаючи укласти угоду про експорт зерна між росією, Україною та ООН, а також слугуючи ключовим перевалочним пунктом для товарів, що прямують до росії. Відображаючи зміну динаміки, росія в січні підтримала резолюцію РБ ООН про розширення транскордонної допомоги північно-західній Сирії з Туреччини; раніше вона жорстко торгувалася за поступки і врешті-решт утрималася. Більша залежність від своїх партнерів також ускладнить Москві навігацію в умовах регіонального суперництва. Тісніші оборонні зв'язки з Іраном, ймовірно, ускладнять задобрювання Ізраїлю; більша економічна залежність від Китаю, ймовірно, ускладнить підтримку конструктивних відносин з державами Південно-Східної Азії.
Зусилля росії, спрямовані на пом'якшення або компенсацію вразливості
Ерозія дипломатичної легітимності та впливу росії, безумовно, не залишається поза увагою високопосадовців зовнішньополітичного відомства в Москві. Голосування в Генеральній Асамблеї ООН є гарним барометром глобального становища росії, і, як зазначалося раніше, Москва постійно програє з великим відривом. Відносини росії із Заходом зруйнувалися; Бондарєв зазначив, що особисті стосунки російських дипломатів з їхніми західними колегами зіпсувалися одразу ж після вторгнення росії в Україну.
Усвідомлюючи свою вразливу дипломатичну позицію, Москва, схоже, застосовує тристоронній підхід для зменшення потенційних ризиків. По-перше, Москва знижує свої амбіції, відмовляється від широких ініціатив з високими ставками і зосереджується на простій взаємодії заради взаємодії, щоб показати, що росія не є ізольованою. Наприклад, росія більше не наполягає на проведенні саміту лідерів п'яти постійних членів РБ ООН, який Путін запропонував у січні 2020 року. Така простіша взаємодія сприяє успіху, якого росія досягла в утриманні нейтралітету «Глобального Півдня» та інших країн у війні в Україні. Ця взаємодія підкріплюється наративами, пропагандою та інформаційними кампаніями, спрямованими на посилення скептицизму і критики Заходу на «Глобальному Півдні». На відміну від зусиль США і Заходу, спрямованих на те, щоб змусити країни «Глобального Півдня» підтримати санкції та інші покарання, Москва здебільшого не вимагає від цих держав нічого, окрім продовження зустрічей.
Другим елементом підходу Москви є намагання об'єднати зусилля з Китаєм, коли це можливо. Хоча Пекін і Москва не є формальними союзниками, вони поділяють багато занепокоєнь щодо світового порядку на чолі з США, і тому Кремль у багатьох випадках може розраховувати на те, що Китай візьме на себе ініціативу в протистоянні зі Сполученими Штатами. Москва, ймовірно, також намагатиметься приділяти більше уваги багатостороннім групам, таким як ШОС і БРІКС, як засобу використання глобальної ваги і впливу Китаю, хоча і розмитого через багатосторонні механізми.
На останньому етапі Москва, ймовірно, зосередить свою дипломатичну енергію, що залишилася, на захисті зв'язків зі стратегічними партнерами, від яких залежить її здатність продовжувати війну в Україні та протистояти Заходу, зокрема, Ірану, Туреччині, Індії та Саудівській Аравії. Обмеженість часу, енергії та ресурсів, ймовірно, призведе до більш жорсткого визначення пріоритетів.
Можливості для США та їхніх союзників використати вразливість
Дипломатична вразливість росії створює можливості, які можуть бути використані американською політикою. Вашингтон може зменшити російський вплив і створити перешкоди для російської дипломатії в майбутньому. Значна частина успіху Москви за останнє десятиліття була досягнута завдяки використанню двосторонніх проблем у відносинах країн зі Сполученими Штатами для того, щоб протиставити росію як альтернативу. Глобальне занепокоєння щодо напряму американської політики протягом останнього десятиліття, чи то щодо необхідності укладення угоди з Іраном, чи то щодо зобов'язань США перед своїми союзниками в Європі, надало Москві додатковий простір для маневру. Відносини, що склалися в результаті, не ґрунтувалися на глибоких зв'язках і спільних цінностях, але Москва, тим не менш, досягла успіху завдяки цим підходам, що базуються на інтересах штибу realpolitik. Туреччина, Ізраїль і Саудівська Аравія є найбільш очевидними прикладами країн, де цілеспрямовані зусилля США можуть допомогти зменшити російський вплив, навіть якщо вони не зможуть повністю вирішити різні проблеми у двосторонніх відносинах з Вашингтоном. За межами цих трьох країн цілеспрямовані інвестиції Сполучених Штатів у безпекову співпрацю можуть допомогти перекрити один з головних шляхів посилення впливу росії, використовуючи скорочення російських ресурсів і посилення глобальних репутаційних проблем, пов'язаних з роботою з російськими військовими і безпековими структурами. Сполучені Штати також можуть мобілізувати занепокоєння діями росії в Україні, щоб обмежити вплив Москви і просувати американські пріоритети в багатосторонніх інституціях. Наприклад, Вашингтон може мобілізувати світову громадську думку, щоб не допустити російських чиновників до керівних посад у багатосторонніх організаціях, подібно до того, як зусилля США допомогли перемогти російського кандидата на посаду голови Міжнародної спілки електрозв'язку.
Нарешті, Вашингтон може використовувати дипломатичну слабкість росії для просування ініціатив у багатосторонніх організаціях, де росія зазвичай створює серйозні перешкоди - наприклад, в органах, пов'язаних з безпекою, і з таких питань, як космічна безпека, нерозповсюдження та експортний контроль. Країни також вже змагаються у створенні рамок для регулювання ШІ, які, можливо, буде легше пристосувати до інтересів США, коли російська дипломатія ослабне. Це може бути навіть сприятливим моментом для просування реформи РБ ООН, поки вплив росії слабшає.
Поки росія послаблена, Сполучені Штати мають низку можливостей зафіксувати послаблення російського глобального впливу на довгострокову перспективу. Вміла політика США зараз може допомогти гарантувати, що росія не зможе стрибнути вище своєї геополітичної ваги в осяжному майбутньому.
