Авторка: Марітес Дангуілан Вітуг для Foreign Affairs
Оригінальний допис був опублікований 18 вересня 2024 року
Короткострокові угоди не змусять Пекін відступити в Південно-Китайському морі
Після місяців тліючої напруженості між Китаєм і Філіппінами через суперечливі територіальні претензії в Південно-Китайському морі, Маніла і Пекін провели серію «відвертих» дискусій про те, як вирішити ці суперечки. Переговори активізувалися після того, як у серпні китайський корабель протаранив судно берегової охорони Філіппін біля спірної мілини, і відбулися на тлі узгоджених дипломатичних, військових і риторичних зусиль президента Філіппін Фердинанда «Бонгбонґа» Маркоса-молодшого, спрямованих на протидію китайській агресії і захист суверенних територіальних прав Філіппін у Південно-Китайському морі. Однак, попри його зусилля, ризик кризи з Пекіном, яка може втягнути Сполучені Штати у військове протистояння з Китаєм, якщо Вашингтон буде зобов'язаний надати допомогу Манілі відповідно до умов договору про взаємну оборону, лише зростає.
Сутичка між Філіппінами і Китаєм через протаранені судна - лише остання в серії конфронтацій, які, як побоюються і в Манілі, і у Вашингтоні, можуть перерости в повномасштабну війну з Китаєм. Після приходу до влади очільника Китаю Сі Цзіньпіна у 2012 році Пекін заявив про свої претензії на величезні ділянки Південно-Китайського моря - претензії, які він почав відстоювати дедалі наполегливіше, що призвело до загострення відносин не лише з Філіппінами, але й з іншими країнами регіону, в тому числі з Малайзією і В'єтнамом. У червні китайська берегова охорона і філіппінський флот вперше зіткнулися безпосередньо, коли китайські сили атакували філіппінський особовий склад, намагаючись перешкодити їм поповнити запаси на ключовому філіппінському форпості в спірних водах. Цей форпост, корабель часів Другої світової війни «Сьєрра Мадре», який Маніла навмисно посадила на мілководний риф, відомий як «мілина Секонд Томас», став малоймовірною, але критичною точкою спалаху. Озброєні кирками, ножами та імпровізованими списами, китайські війська обшукували філіппінські човни, крали вогнепальну зброю, вибивали підвісні мотори, лобове скло та засоби зв'язку. У ближньому бою філіппінському моряку відрізало великий палець гострим шматком металу. Ця сутичка ознаменувала значну ескалацію у порівнянні зі звичайними маневрами Китаю, які полягали у відстеженні, блокуванні та обстрілі філіппінських кораблів з водометів.
Після цього зіткнення і Маніла, і Пекін шукали відстрочки і досягли тимчасової домовленості щодо зменшення нестабільності в Південно-Китайському морі, деталі якої не були оприлюднені. Під час наступних місій з поповнення запасів китайські судна дотримувалися дистанції і не залякували і не блокували філіппінські човни. Сполучені Штати та інші країни привітали тимчасову угоду як першу перемогу Філіппін. «Дуже важливо, щоб це стало нормою, а не винятком», - заявив держсекретар США Ентоні Блінкен на зустрічі зі своїм колегою в Манілі. Але подальші сутички за інший риф, відомий як мілина Сабіна, продемонстрували, наскільки складно підтримувати мир.
Провокації Пекіна не перетнули червону лінію, встановлену Маркосом - «навмисний акт» вбивства філіппінського громадянина - але вони підняли привид підвищеної небезпеки, яка може змусити Філіппіни застосувати свій договір про взаємну оборону зі Сполученими Штатами. Маркос повинен пройти тонку межу між зниженням температури у відносинах з Пекіном і демонстрацією того, що Маніла не відступить перед обличчям китайської агресії. Відтоді він закликав до деескалації, наказавши філіппінським військам «не вдаватися до застосування сили чи залякування, а також навмисно не завдавати нікому травм чи шкоди», але нагадавши Пекіну, не називаючи його на ім'я, що це «не слід сприймати як мовчазну згоду».
Щоб запобігти катастрофі, Маніла, за підтримки США, повинна вийти за рамки тимчасових переговорів з Китаєм і розробити довгостроковий підхід до зменшення ризиків у Південно-Китайському морі. Маркос повинен вивірити свою політику прозорості щодо китайських провокацій, щоб висвітлити тактику залякування Пекіна, водночас зберігаючи ввічливість, необхідну для мирного врегулювання відносин з Китаєм. Філіппіни повинні вирішити суперечки щодо морських кордонів з іншими країнами-претендентами і працювати з ними, щоб створити єдиний фронт проти китайських територіальних претензій. Маніла повинна чітко заявити, чого вона очікує від Вашингтона, а саме - підтримки США у рутинній військово-морській діяльності Філіппін, наприклад, у місіях з поповнення запасів у районах, що входять до виключної економічної зони країни. Сполучені Штати повинні використовувати існуючі канали комунікації, включаючи зустрічі на високому рівні або двосторонні переговори з питань оборони, щоб застерегти Пекін від провокаційних дій проти Філіппін у Південно-Китайському морі. Якщо Сполучені Штати не зможуть надати своєму союзнику необхідну підтримку, Вашингтон і Маніла можуть бути втягнуті в таку ескалацію відносин з Китаєм, якої вони відчайдушно прагнуть уникнути.
Право не робить могутнім
Відколи Маркос, син колишнього філіппінського диктатора Фердинанда Маркоса, прийшов до влади у 2022 році, він намагається протистояти Пекіну. Його відхід від Китаю - що знаменує собою відхід від догідливості по відношенню до Пекіна, яку демонстрував його попередник Родріго Дутерте - завоював прихильність Маркоса як всередині країни, так і на Заході. На прозахідну позицію Маркоса могло вплинути вторгнення росії в Україну, яке розпочалося за кілька місяців до його вступу на посаду. Примітно, що у своїй інавгураційній промові Маркос жодним словом не згадав про Китай чи спірне Південно-Китайське море; його увага була зосереджена на Україні. «Якщо великі держави зроблять неправильні висновки з трагедії, що триває в Україні, - сказав він, - така ж похмура перспектива конфлікту пошириться і на нашу частину світу».
На практиці Маркос повернув країну до її стратегічного «швартування», надавши Сполученим Штатам доступ до ще чотирьох військових баз, спираючись на заходи зі зміцнення альянсу, передбачені американсько-філіппінською Угодою про розширену оборонну співпрацю 2014 року. Він керував найбільшими в історії спільними військовими навчаннями між двома країнами, які включали нові морські навчання та участь берегової охорони Філіппін. За два роки Маркос чотири рази відвідав Сполучені Штати, а в 2023 році став першим філіппінським президентом, який відвідав штаб-квартиру Індо-Тихоокеанського командування на Гаваях. Вашингтон, зі свого боку, привітав зміну зовнішньополітичного курсу Маркоса і його підтримку міжнародного права, зокрема Конвенції ООН з морського права, для врегулювання суперечок на морі. Офіційні особи США послідовно висловлюють підтримку Філіппінам і критикують Пекін щоразу, коли Китай переслідує філіппінські судна.
Ключовим стовпом стратегії Маркоса стала політика прозорості щодо зіткнень з Китаєм - замість мовчання або вибіркового розкриття інформації, що переважало за часів адміністрації Дутерте, Маніла тепер викриває насильницьку і залякувальну поведінку Пекіна як засіб як відштовхування, так і згуртування підтримки всередині країни і за кордоном. Філіппінська берегова охорона взяла на озброєння практику залучення місцевих і міжнародних ЗМІ до своїх патрулів. В інших випадках філіппінська берегова охорона сама оприлюднювала фотографії і відеозаписи китайських утисків, в тому числі один відомий інцидент, коли китайське судно спрямувало на філіппінський корабель лазерний промінь військового зразка, тимчасово засліпивши екіпаж.
Маркосу слід подбати про те, щоб не зайти у своїй політиці прозорості надто далеко. Він ризикує підлити масла у вогонь, якщо викриття виявиться занадто запальним для Пекіна. Щоб уникнути такого результату в період високої напруженості, Манілі варто було б проводити свої місії з поповнення запасів на мілині Секонд Томас у стриманий, а не надто публічний спосіб. Надалі, щоб ситуація не вийшла з-під контролю, Маркос повинен продовжувати калібрувати риторику свого уряду, щоб чітко заявляти про загрозу, яку становлять китайські вторгнення, і водночас залишати простір для деескалації. Більш виважені висловлювання дозволили б Пекіну уникнути збентеження перед внутрішньою аудиторією, яка значною мірою підтримує територіальні претензії уряду в Південно-Китайському морі. Це також дало б Вашингтону більше простору для маневру, зменшивши тиск на американських чиновників, які змушені підтримувати Манілу в питаннях, що можуть перешкоджати деескалаційному діалогу з Пекіном.
Наразі, однак, підхід Маркоса виявився успішним у досягненні внутрішньої та міжнародної аудиторії. Громадськість його підтримує. Філіппінці більше, ніж будь-коли, усвідомлюють незаконну присутність і небезпечні маневри Китаю у Західно-Філіппінському морі (частина Південно-Китайського моря, що входить до виключної економічної зони Філіппін), які позбавляють філіппінських рибалок засобів до існування і порушують суверенні права країни. У червневому опитуванні, проведеному Pulse Asia, 76% респондентів погодилися з тим, що адміністрація Маркоса повинна продовжувати відстоювати права країни в Західно-Філіппінському морі, а 51% вважає, що це можна зробити шляхом зміцнення альянсів і проведення спільних патрулювань і військових навчань. Більшість опитаних - 74% - хотіли б, щоб Філіппіни співпрацювали зі Сполученими Штатами. Лише п'ять відсотків філіппінців висловилися за співпрацю з Китаєм.
Маркос також заручився підтримкою Філіппін за кордоном. Такі країни, як Канада, Франція і Нова Зеландія, висловили бажання провести переговори щодо укладення угод про військові візити, подібних до існуючих домовленостей між Філіппінами і Австралією, Японією і Сполученими Штатами. На багатосторонньому фронті з'явилися дві формації: тристороння співпраця високого рівня між Японією, Філіппінами і США, зосереджена на військовій і економічній співпраці, і чотиристоронній форум міністрів оборони, в тому числі Австралії, спрямований на поглиблення співпраці в галузі безпеки шляхом проведення спільних військових навчань. Індія і Південна Корея із запізненням підтримали юридичну перемогу Філіппін над Китаєм у 2016 році, коли арбітражний трибунал у Гаазі постановив, що законні претензії Пекіна на території в межах «лінії дев'яти пунктирів» в Південно-Китайському морі є недійсними. Однак ця хвиля підтримки протистояння Маніли з Пекіном не вплинула на поведінку Китаю. Можливо, визнаючи це, міністри закордонних справ близько 20 країн зустрінуться у вересні в кулуарах Генеральної Асамблеї ООН, щоб знайти способи переконати Китай деескалації напруженості в Південно-Китайському морі. Одним з блоків країн, який ще не долучився до переговорів, є Асоціація держав Південно-Східної Азії (АСЕАН). Якщо АСЕАН приєднається до зустрічі і займе певну позицію, це може вплинути на прийняття рішень Китаєм як найбільшим торговельним партнером країни.
Більш дружнє сусідство
У Південно-Східній Азії підтримка зусиль Маркоса, спрямованих на протидію китайській агресії, була прохолодною, частково пом'якшеною конкуруючими стимулами щодо Пекіна, гегемона регіону. АСЕАН, найважливіша економічна і безпекова організація регіону, зберігала тишу після червневого нападу Китаю на філіппінських солдатів біля мілини Секонд Томас. Група фундаментально розділена: деякі країни-члени, такі як Камбоджа і Лаос, залежать від Китаю в питаннях інвестицій і допомоги і тому не зацікавлені в тому, щоб виступати проти Пекіна. Індонезія, найбільша країна АСЕАН, не є країною-претендентом і отримала значні позики від Китаю для реалізації великих інфраструктурних проектів. Дехто в АСЕАН вважає Філіппіни винятком, оскільки це єдина країна в регіоні, яка має двосторонній оборонний договір зі Сполученими Штатами. Загалом, АСЕАН покладає надії на переговори з Китаєм щодо кодексу поведінки для зменшення ризику конфлікту в Південно-Китайському морі, хоча ці переговори затягнулися на роки. Політика прозорості Маніли також суперечить підходам інших країн-претендентів на Південно-Китайське море, таких як В'єтнам і Малайзія, які не афішують свої морські суперечки з Китаєм і рідко критикують Пекін публічно.
Хоча видавати бажане за дійсне, сподіваючись на те, що АСЕАН продемонструє активну підтримку протистояння Філіппін з Китаєм, було б помилкою, уряд Маркоса може і повинен співпрацювати з трьома іншими країнами-претендентами в регіоні - Брунеєм, Малайзією та В'єтнамом - для врегулювання питання морських кордонів. У 1970-х роках Філіппіни, В'єтнам і Малайзія почали претендувати на острови в Південно-Китайському морі, а у 1980-х роках до них приєднався Бруней. Попри деякі претензії, що перетинаються, ці країни не зазіхають на води одна одної так, як Китай, і, як правило, використовують дипломатичні канали для висловлення протестів. Китай вважає за краще мати справу з країнами-претендентами на двосторонній основі, а не як група, що полегшує Пекіну порушення суверенних прав кожної з них. Виступ єдиного фронту Філіппін та їхніх сусідів проти Китаю матиме вирішальне значення для стримування Пекіна від подальших провокацій.
В'єтнам, схоже, визнає нагальність солідарності. За останній рік він непомітно зміцнив свою співпрацю з Філіппінами. У січні Ханой і Маніла підписали дві угоди: одну про запобігання і врегулювання інцидентів у Південно-Китайському морі, а іншу - про створення спільного комітету берегової охорони двох країн для вирішення спільних морських питань. (Копії цих угод не були оприлюднені, оскільки В'єтнам не хоче розсварити Китай). Нещодавно військово-морські сили Філіппін і В'єтнаму зібралися у Саут-Вест-Кей на островах Спратлі, вже всьоме проводячи ці навчання. Офіцери обох сил обговорювали регіональну морську безпеку і співробітництво, а в перервах між ними співали, грали у футбол і перетягування канату, а також влаштовували перегони в мішках. Місце проведення заходу було дуже символічним: раніше Саут-Вест-Кей був окупований Філіппінами, але в 1975 році був захоплений В'єтнамом. Десятиліття потому, у 2015 році, В'єтнам став стратегічним партнером Філіппін, єдиним у Південно-Східній Азії. Це був крок, який обидві країни зробили для того, щоб бути на одному боці проти Китаю.
Філіппіни та Бруней зробили перший крок до подібної співпраці, коли Маркос і прем'єр-міністр Брунею Хассанал Болкіа підписали угоду про морське співробітництво в травні. Хоча деталі угоди не були оприлюднені, говорять, що вона схожа на угоду між Ханоєм і Манілою в тому, що стосується запобігання і врегулювання інцидентів у Південно-Китайському морі. Така угода може стати зразком для зміцнення співпраці з Малайзією. Однак Маніла і Куала-Лумпур вже понад шість десятиліть перебувають у територіальній суперечці; Маніла має претензії до Сабаху, другого за величиною штату Малайзії, подані в Організацію Об'єднаних Націй, і жоден філіппінський президент не намагався від них відмовитися. Тим не менш, Філіппіни повинні працювати над залученням Малайзії за підтримки Сполучених Штатів. Наприклад, у квітні інститут Міністерства оборони організував двосторонній семінар в Японії за участю науковців та інших цивільних осіб з Філіппін і В'єтнаму, де учасники обмінялися думками і політичними рекомендаціями щодо боротьби з морським примусом з боку Китаю. Вашингтон і Маніла повинні сприяти проведенню таких відкритих дискусій з метою поглиблення співпраці між Філіппінами і дедалі ширшим колом їхніх сусідів.
Говорячи в один голос
Маркосу необхідно створити єдиний фронт проти Китаю і у власному уряді. Зокрема, він повинен стати більш рішучим лідером і створити жорстку команду безпеки в своєму кабінеті, де існує «суп із літер» міжвідомчих органів, які займаються питаннями Західно-Філіппінського моря. У березні, коли Китай посилив переслідування філіппінських кораблів і рибалок, Маркос вирішив, що країна потребує більш централізованої урядової реакції. Він створив міжвідомчий орган високого рівня, Національну морську раду (НМР), щоб уніфікувати політику і стратегію морської безпеки країни.
Але ця нова структура пронизана бюрократичною фрагментацією, що продемонструвала невдала місія з поповнення запасів на «Сьєрра Мадре» в червні. Міністерство оборони разом з військовими розгорнуло місію і відмовилось від звичайного цивільного супроводу берегової охорони. В результаті Китай розцінив місію як військову, а не цивільну операцію і відповів на неї відповідною жорстокою атакою. Після цього члени НМР виступили з суперечливими заявами. Голова ради применшив зухвалий напад Китаю як «непорозуміння або нещасний випадок», але пізніше міністр оборони виправив цю заяву, стверджуючи, що напад був «навмисним актом» і «агресивним і незаконним застосуванням сили». У критичний момент уряд не виступив єдиним фронтом.
Очевидно, що однієї лише зміни організаційної реакції на китайські атаки недостатньо; зрештою, сам Маркос повинен бути чітким і рішучим у своїх політичних директивах. Але всі члени НМР мають бути на одній хвилі, щоб змусити це об'єднання відомств працювати безперебійно. Останнє, що потрібно Філіппінам, - це розбіжності між вищими посадовими особами.
Яку позицію має зайняти Вашингтон?
Над питанням про те, як Філіппіни мають реагувати на китайську агресію, нависає невизначеність ролі Сполучених Штатів. У 1951 році, в перші роки Холодної війни, Філіппіни і США підписали Договір про взаємну оборону (ДВЗ), який може бути застосований у разі зовнішнього збройного нападу на будь-яку зі сторін. Для Філіппін це стосується збройних сил, державних суден і літаків на «метрополії» і на «острівних територіях, що перебувають під її юрисдикцією в Тихому океані». Коли після приходу Сі до влади Китай активізував свої вторгнення в Західно-Філіппінське море, філіппінські офіційні особи публічно підняли питання щодо цього положення, зокрема, про те, чи включено Західно-Філіппінське море до зони, що охороняється. У міру зростання напруженості міністр оборони неодноразово закликав переглянути договір, щоб оновити його відповідно до сучасних обставин. Хоча перегляд так і не відбувся, у 2019 році державний секретар США Майк Помпео запевнив Манілу, що «оскільки Південно-Китайське море є частиною Тихого океану, будь-який збройний напад на будь-які філіппінські сили, літаки або державні судна в Південно-Китайському морі спричинить зобов'язання щодо взаємної оборони відповідно до статті 4 нашого Договору про взаємну оборону».
Спираючись на цей діалог, у 2023 році адміністрації Маркоса і Байдена домовилися про двосторонні оборонні настанови, вперше за десятиліття з моменту укладення ДВЗ. Офіційний документ містив запевнення, що напади на збройні сили обох країн спричинятимуть взаємні оборонні зобов'язання; він також включав зобов'язання щодо модернізації філіппінських збройних сил і більшої оперативної сумісності зі збройними силами США. Обидві країни домовилися обмінюватися інформацією про загрози безпеці в режимі реального часу і розвивати співпрацю у протидії «асиметричній, гібридній, нерегулярній війні і тактиці «дій у сірій зоні». Міністр оборони США Ллойд Остін дав Маркосу обіцянку під час їхньої зустрічі в Пентагоні у 2023 році: «Ми завжди будемо прикривати вашу спину в Південно-Китайському морі чи деінде в регіоні».
Побоюючись, що участь США у філіппінській діяльності в Південно-Китайському морі може призвести до подальшої ескалації відносин з Китаєм, Маркос на практиці вважав за краще проводити місії без допомоги Вашингтона. Він заявив, що ДВЗ буде задіяний лише в тому випадку, якщо філіппінський військовослужбовець буде вбитий в Західно-Філіппінському морі. Літні сутички не змінили розрахунків Маркоса. Але філіппінські військові і берегова охорона повинні залучити Вашингтон до інтенсивного планування, яке б відображало реальні операції в Західно-Філіппінському морі - наприклад, щодо поповнення запасів або спостереження за гарячими точками, включаючи мілину Секонд Томас і мілину Сабіна.
Уряду Маркоса досі вдавалося зменшувати ризики в Південно-Китайському морі, укладаючи короткострокові угоди з Китаєм. Але серпневе зіткнення з Пекіном біля мілини Сабіна дало зрозуміти, що Китай не відступає. Маніла повинна вже зараз почати працювати над створенням довгострокової стратегії щодо Південно-Китайського моря, яка зможе провести її через каламутні води. Вона повинна скоригувати свою політику прозорості, працювати з іншими країнами-претендентами в Південно-Східній Азії над врегулюванням морських кордонів і чітко заявити, чого вона очікує від Сполучених Штатів. Самих лише цих заходів може виявитися недостатньо для стримування Китаю, але якщо Маніла не зробить цих кроків, напруженість у відносинах з Пекіном неодмінно закипить.
