6 вересня Центральний банк Росії оголосив про нові заходи щодо прискорення продажу іноземної валюти в десять разів, щоб підтримати хиткий рубль. Хоча падіння обмінного курсу рубля після повномасштабного вторгнення Росії в Україну є недосконалим показником справжнього фінансового здоров’я, не можна заперечувати, що фінансові санкції Заходу, експортний контроль та інші економічні заходи мали значний вплив на економіку Росії. Макроекономічні труднощі Росії лише посилюються, оскільки доходи від експорту — особливо вуглеводнів — продовжують падати, а її внутрішня економіка все більше зосереджується на виробництві воєнного часу за рахунок реального економічного розвитку.
Але чи може це тривати довго? Із запровадженням жорсткіших санкцій Росія посилила спроби ухилитися від них. Для подальшого посилення тиску на режим російського президента або навіть для збереження цього тиску, оскільки Москва вдосконалює свої заходи щодо ухилення, Заходу потрібно буде посилити санкції та інші інструменти економічного управління державою. Руйнована російська макроекономіка та нестабільна внутрішня політична сфера можуть спонукати західних політиків скористатися можливістю ще більше вибити Путіна та його центри влади з рівноваги.
Ці економічні державні заходи складають лише один із кількох політичних напрямків у боротьбі з російською агресією, включаючи військову, економічну та дипломатичну підтримку України, і навряд чи самі по собі змусять Росію вийти з України найближчим часом. Але вони можуть створити проблеми для російської системи, включно зі зменшенням виробництва під час війни.
Нижче наведено п’ять основних сфер, у яких економічний тиск може бути посилений.
1. Посилення контролю за експортом
Відразу після того, як 24 лютого 2022 року російські війська розпочали повне вторгнення в Україну, Сполучені Штати запровадили найсуворіший експортний контроль проти Росії з часів закінчення холодної війни. Вони зробила це в партнерстві з Великою сімкою (G7) і безліччю інших країн, переважно європейських, а також Південної Кореї, Австралії та Тайваню. За даними Міністерства торгівлі США , провідного агентства з впровадження та забезпечення дотримання експортного контролю, об’єкти контролю, зокрема, включають високотехнологічні товари, такі як мікрочіпи, і «широкий спектр товарів, які Росія прагне просувати для досягнення своїх стратегічних амбіцій». Дефіцит, додає Міністерство торгівлі, «отже, зашкодить ключовим промисловим секторам країни».
Важко переоцінити масштаби запровадженого контролю над експортом, навіть якщо в засобах масової інформації вони часто згадують фінансові санкції та обмеження цін на нафту. Як охарактеризував це в травні колишній помічник міністра торгівлі США Кевін Вулф , «залишається небагато для контролю, окрім основних комерційних товарів, і навіть багато таких товарів стають предметом контролю США та союзників, якщо вони такого типу, що можна перепрофілювати допомогти російській військовій машині».
Правила, навіть багатосторонні, це одне. Ефективне правозастосування – це інше. Повідомляється , що заборонені технології та товари надходять до Росії через продумані схеми третіх країн для ухилення від експортного контролю. Припинення цих незаконних каналів є трудомістким, і адміністрація Байдена активізувала зусилля, щоб вирішити цю проблему. Починаючи з лютого 2023 року, Бюро промисловості та безпеки Міністерства торгівлі США та Міністерство юстиції США розширили співпрацю, щоб боротися з ухиленням від оподаткування в США. Крім того, високопоставлені чиновники США подорожують по всьому світу , щоб попередити уряди, щоб вони не ставали транзитними пунктами для незаконної торгівлі.
Це хороші кроки, але на відміну від фінансових санкцій, які є вузьким місцем у відносно невеликій кількості великих світових фінансових установ, експортери товарів набагато ширше розповсюджені і, що важливо, не піддаються такому ж інтенсивному погляду з боку правоохоронних органів США, як банківський сектор. Більш ефективне правозастосування вимагатиме більше амбіцій та значних інвестицій у існуючу інфраструктуру координації експортного контролю та правозастосування в країнах G7.
Стара група урядів CoCom («Координаційний комітет»), яка підтримувала експортний контроль проти Радянського Союзу під час холодної війни, є прецедентом для такої міжнародної координації. Після холодної війни CoCom розширився, включивши Росію, і став Вассенаарською угодою. Сполучені Штати та їхні партнери можуть спробувати відродити координаційний механізм експортного контролю, спрямований проти Росії в нинішньому глобальному середовищі. CoCom 2.0 може служити постійною групою для досягнення консенсусу щодо обмежень експорту та засобів протидії ухиленням від сплати податків у країнах-партнерах. Такий механізм, ймовірно, буде зосереджений на розробці та забезпеченні спільних стандартів щодо аспектів експортного контролю на національному та міжнародному рівні. Цей тип підходу, що вирівнює ігрові умови, зробив би боротьбу з ухиленням простішим завданням, ніж сьогодні.
Наприклад, принципи « знай свого клієнта » засвоєні в банківській галузі. Було б логічно для Міністерства торгівлі США, яке переглянуло підхід до правозастосування в останні роки, щоб бути більш схожим на підхід Управління контролю за іноземними активами Міністерства фінансів США (OFAC), щоб застосувати подібні концепції до високотехнологічних виробників, експедиторів, страхових компаній та інших осіб, розташованих нижче в ланцюжку поставок. Ці стандарти можуть бути узгоджені між однодумцями через механізм активної координації. OFAC часто зазначає, що він примушує інших дотримуватись нормативних вимог, і Міністерство торгівлі США могло б застосувати подібний підхід шляхом примусових дій проти компаній, посередників, брокерів і різних посередників, які проявляють недбалість, щоб перешкодити іншим. Обмін інформацією про ухилення та правозастосування, що вже відбувається між Сполученими Штатами та ключовими партнерами, можна узгодити на регулярній основі.
Експортний контроль проти Росії ніколи не буде герметичним; зрештою, радянська шпигунська служба КДБ, в якій виріс Путін, присвятила цілий відділ служби крадіжці західних технологій. Але досконале виконання не має стояти на заваді належному виконанню. Тертя, неефективність і додаткова вартість навіть недосконалого експортного контролю мають суттєвий вплив, особливо на таку економіку, як російська, чия клептократична природа згори вниз позбавляє її стійкості.
2. Затягніть цінову стелю на нафту
У вересні 2022 року G7 запровадила новий захід, спрямований на скорочення доходів Росії від продажу нафти при збереженні постачання російської нафти, щоб уникнути дефіциту та цінових шоків. Обмеження ціни на нафту встановлюється через загрозу відмови країн G7 у доставленні, страхуванні та фінансових послугах для будь-яких продажів російської нафти вище граничної ціни в шістдесят доларів за барель. Спочатку скептично налаштовані аналітики та керівники енергетичних компаній відкинули обмеження ціни як непрацездатне, часто з глузуванням. Але поки що, попри численні звинувачення в шахрайстві, цілі високого рівня обмеження ціни, здається, спрацювали, як і планувалося: Дохід від російської нафти суттєво впав — через певну комбінацію зовнішніх макроекономічних факторів, уникнення ризику на ринку та обмеження цін G7 — і без серйозного цінового шоку.
Не дивлячись на вплив на російські доходи, останні звіти свідчать про те, що дотримання обмеження ціни перевіряється на тлі зростання світових цін на енергоносії. Дійсно, середня ціна російської сирої нафти нещодавно перевищила ліміт у шістдесят доларів за барель, і Росія, як повідомляється, намагається обійти ліміт, завищуючи витрати на доставлення. Представники Мінфіну США раніше стверджували, що без коригування ефективність економічного тиску з часом слабшає. Якщо Сполучені Штати та їхні партнери хочуть зберегти постійний тиск на російську економіку й надалі, і робити це без підйому глобальних енергетичних ринків, то один зі способів полягає в тому, щоб зосередитися на зусиллях, спрямованих на обман цінових обмежень.
Ці зусилля можуть включати розслідування нафтових брокерів G7, вантажовідправників і страхових компаній для російських нафтових операцій. Ці учасники більше на гачку за дотримання обмежень щодо обмеження цін, і західна влада дала їм зрозуміти, що ухилення через неринкові тарифи на доставлення є порушенням положень про обмеження цін. Західна влада також могла б стати прикладом шахраїв з обмеженням ціни, наклавши санкції на судноплавну компанію, яка обходить обмеження, хоча такі дії можуть налякати інших, які працюють у межах обмеження ціни, щоб знизити ризик транзакцій з російською нафтою та ненавмисно забрати з ринку більше пропозиції, ніж має намір Захід. Країни G7 можуть також націлити на спроби Росії накопичити нафтові танкери, які працюють за межами обмежень G7, заборонивши таким суднам доступ до своїх вод через те, що вони мають недостатнє страхування, або шляхом прямих санкцій проти російських підставних компаній, які купують ці «кораблі-привиди» та самі судна.
Багато спостерігачів, включаючи колишнього посла США в Росії Майкла Макфола, виступають за зниження цінового ліміту, щоб посилити тиск на російську економіку. Шкода, яку такий захід може завдати російській економіці, яка вже бореться під тягарем зменшення надходжень від вуглеводнів, здається очевидною. Однак Сполучені Штати, ймовірно, зважують будь-які такі дії з ризиком ненавмисного вилучення більшої кількості російської продукції з глобальних енергетичних ринків, які вже стикаються з вищим попитом і підвищенням цін.
Перший етап санкцій після вторгнення Росії в Україну у 2014 році включав обмеження на високоякісні технології видобутку нафти, спрямовані на обмеження російського розвитку майбутніх потужностей, таких як сланцеві, глибоководні та арктичні запаси. Майбутня розробка газу не була прямо включена, але також мала бути метою. Орієнтація на газ залишається можливою стратегією, але, знову ж таки, виконання та розширення цих санкцій (наприклад, включення Японії до введення обмежень) залишаються ключовими проблемами. Декільком європейським країнам вдалося відмовитися від значної частини російського газу — Польщі після систематичних і успішних зусиль і Німеччині в екстреному порядку. Європейський імпорт російського скрапленого газу (СПГ) залишаються високими, однак. Як і у випадку з нафтою, завданням для західних політиків, які прагнуть експорту російського СПГ, є те, як знайти баланс між тиском на російські доходи та стабільністю світових цін. Враховуючи оцінки США про те, що неросійський СПГ стане більшим у наступні два роки, рух проти російського експорту СПГ може бути середньостроковою метою енергетичних санкцій, а не короткостроковою.
3. Використовуйте знерухомлені російські валютні резерви для відновлення України
У лютому 2022 року країни Великої сімки знерухомлювали російські валютні резерви, які зберігаються у їхніх юрисдикціях, приблизно на 360 мільярдів доларів США, з яких понад 200 мільярдів доларів зберігаються в Європі. Це був один із найсміливіших ударів економічного тиску на Росію, які колись застосовувалися. Відтоді уряди G7 обговорювали, чи використовувати ці активи для відновлення України. Прихильники зазначають, що кошти вкрай потрібні Україні; їх використання полегшило б тягар для Європи, Сполучених Штатів та інших джерел підтримки та може бути виправданим згідно з міжнародним правом. Скептики стверджували, що правові підстави для конфіскації таких активів є сумнівними і що це створить небезпечний прецедент. Адміністрація Байдена, здається, розділилася в питанні, чи використовувати ці активи, а Європейський Союз (ЄС), здається, проти, принаймні на цей час. G7 виступила з відносно нейтральною заявою на своєму саміті в Токіо в травні, що валютні резерви Росії залишатимуться нерухомими, доки Росія не заплатить за шкоду, яку вона завдала Україні.
Попри те, що дебати тривають, здається, по обидва боки Атлантики, в тому числі серед впливових членів Конгресу США, наростає імпульс для використання російських активів у тій чи іншій формі для допомоги у відбудові України. Прямий вплив на Росію остаточного позбавлення цих активів може не вплинути на Москву в коротко- та середньостроковій перспективі; Росія в будь-якому разі могла вважати їх втраченими. Але символічні наслідки від отримання більш ніж половини суверенних активів Росії для компенсації жертвам російської незаконної війни були б величезними. Крім того, спрямування російських коштів в Україну могло б зменшити ключову точку тиску на західні уряди, багато з яких збільшили свої витрати, щоб надати Києву кошти та зброю. Ця проблема може бути пов’язана з юридичними ризиками, але навряд чи вона зникне.
4. Слідкуйте і вилучайте гроші
Починаючи з 2014 року санкції Заходу були спрямовані на корумповане найближче оточення Путіна. Активи деяких наближених до Путіна були заморожені й навіть арештовані. Але виявлення прихованих російських активів — приватних і державних — не можна здійснити простою погонею за особами під санкціями.
Використання корумпованих фінансових каналів, щоб приховати особисте багатство за кордоном і приховати державний контроль над іноземними активами, є операційною особливістю Кремля, більшою за часів Путіна, але раніше. Одним з аспектів є приховування особистого багатства російськими олігархами, друзями Путіна, і, як повідомляється, самим Путіним. Іншим є використання російських коштів для скупки іноземних компаній як для приховування багатства, так і для контролю над європейськими та іншими компаніями поза увагою.
Законодавство та регулювання для створення більшої прозорості у світовій фінансовій системі, де домінує Захід, десятиліттями обговорювалися на міжурядовій групі розробки фінансових заходів та на інших форумах, і це призвело до прогресу в законодавстві щодо ідентифікації бенефіціарного власника та усунення методів фінансового приховування, таких як акції на пред'явника. Але є й інші сфери, визначені прихильниками прозорості, які ще не стали законом у великих юрисдикціях, таких як Сполучені Штати. Однією з ідей було б поширити правила боротьби з відмиванням грошей на небанківських фінансових посередників, таких як юристи, бухгалтери та фірми з нерухомості. Прихильники цих заходів прозорості можуть знайти прихильників законодавців у західних столицях, які хочуть використовувати інструменти прозорості для боротьби з Росією.
5. Запровадити повне фінансове ембарго (з вилученнями)
Після вторгнення Росії в Україну у 2014 році Сполучені Штати, ЄС та інші члени Великої сімки діяли обережно, враховуючи розмір російського фінансового сектора — безперечно найбільшого з тих, що коли-небудь були об’єктом режиму санкцій — не вдаючись до повного блокування санкцій проти основних російських державні банки. У 2022 році Сполучені Штати та інші країни G7 запровадили повні блокуючі санкції проти найбільших державних і приватних банків Росії, включаючи державний Сбербанк і приватний Альфа-Банк.
У лютому 2023 року, в річницю вторгнення, Сполучені Штати та західні партнери ввели санкції проти більшості російських банків, що залишилися, будь-якого реального розміру або з міжнародними зв’язками. Хоча кілька менших російських банків все ще можуть вести бізнес із Заходом, російська фінансова система не так вже й далека від фінансового ембарго.
Проте, західні політики можуть бути стурбовані тим, що найбільші російські банки приховують свої власні операції серед тих, що проводяться російськими банками, які не потрапили під санкції. Ця тенденція була підкреслена в санкційних діях у лютому 2023 року. Враховуючи масштабні заходи, які вже введені, політики можуть вважати, що офіційне фінансове ембарго проти Росії є поступовим, але ефективним наступним кроком, а не руйнівною дією для глобальної економіки, як це здавалося б ще у 2021 році.
Будь-яке таке фінансове ембарго, швидше за все, супроводжуватиметься вилученням. Для початку обмеження ціни майже напевно залишиться, що дозволить Росії зберегти доходи від експорту нафти. Харчові продукти, ліки та медичні товари також будуть виключені, як і для всіх інших комплексних західних програм санкцій. І можуть існувати інші сфери економічного перетину Заходу з Росією, які вимагають деяких винятків із широкого фінансового ембарго, наприклад, збереження патентів і грошові перекази.
Однак, офіційне фінансове ембарго, ймовірно, ізолювало б російську економіку ще більше — його символіка, можливо, сильніша, ніж фактичний вплив. Це, безсумнівно, полегшило б застосування чинних санкцій і експортного контролю. Наприклад, правоохоронним органам легше скасувати все фінансування, пов’язане з Росією, і весь експорт до Росії (за винятком окремих вилучень), а не лише певні види експорту, що підпадають під певні коди продуктів.
Якби було введено повне фінансове ембарго, то Росія, ймовірно, спробувала б пом’якшити його вплив, використовуючи валюти, що не входять до G7, такі як китайський юань чи індійська рупія. Однак успіх Росії, ймовірно, буде обмеженим, оскільки ці валюти корисні в основному для покупок лише в Китаї чи Індії, а не на світових ринках. Питання отримання глобальної підтримки за межами G7 були б складними, особливо з огляду на те, що значна частина колективного «Глобального Півдня» не бажає засуджувати Путіна за вторгнення. Попри це, додатковий тиск на російську економіку робить цей захід потенційно життєздатним наступним кроком.
Путін вихвалявся, що Радянський Союз мав загалом автаркічне економічне існування та пережив санкції Заходу, які накладалися протягом багатьох років. Це здається непродуманою аналогією, враховуючи погіршення економіки Радянського Союзу, починаючи з кінця 1970-х років, що сприяло його краху. Послідовний економічний тиск з часом послабить путінську систему так само як вона послабила радянську систему, з політичними змінами, можливо, такими ж драматичними, як на початку 1990-х.
Браян О'Тул є старшим науковим співробітником Центру геоекономіки Атлантичної ради . Він колишній старший радник директора Управління контролю за іноземними активами Міністерства фінансів США.
Деніел Фрід — почесний співробітник Атлантичної ради родини Вайзер. Він був координатором політики санкцій під час адміністрації Обами, помічником держсекретаря у справах Європи та Євразії під час адміністрації Буша та старшим директором Ради національної безпеки адміністрацій Клінтона та Буша. Він також був послом у Польщі під час адміністрації Клінтона.
Джерело Atlantic Council
