Чому Вашингтон повинен переглянути свої цілі
Під час дебатів між кандидатами в президенти США, що відбулися 10 вересня, ведучий ABC News Девід М'юїр поставив запитання кандидату від республіканців Дональду Трампу: «Чи хочете ви, щоб Україна виграла цю війну?»
Трамп відмовився відповідати прямо. «Я хочу, щоб війна припинилася», - сказав він. Коли Мюїр повторив запитання, Трамп знову ухилився від відповіді: «Я думаю, що в інтересах США закінчити цю війну і просто покінчити з нею».
Багато спостерігачів критично оцінили відмову Трампа підтримати Україну в її війні проти російської агресії. Проте колишній президент навряд чи єдиний, хто відмовляється прямо відповідати на таке запитання. Більшість американських експертів з питань національної безпеки, включно із зовнішньополітичною командою президента США Джо Байдена, заявили, що хочуть, аби Україна перемогла Росію. Але вони відмовляються визначати, що саме це означає, часто кажучи, що це має вирішити Україна.
Якщо на них натиснути, то більшість дійсно, ймовірно, визначить перемогу так, як її визначає Київ, зокрема, у своєму останньому «плані перемоги»: вигнання російських військ з усієї території України, включно з Кримом, і відновлення контролю над її кордонами 1991 року. Для прийняття такого визначення є вагомі підстави. Найголовніша, хоча і не завжди дотримувана, норма міжнародного порядку - полягає в тому, що кордони повинні поважатися. Територія не може бути придбана шляхом погрози або застосування збройної сили. Це було однією з головних причин, чому Сполучені Штати та інші країни об'єдналися для захисту Південної Кореї в 1950 році і Кувейту в 1990 році.
Проте, незважаючи на всю бажаність такого визначення, воно в кінцевому підсумку є нездійсненним. В принципі, Україна могла б звільнити свою втрачену територію, якби Сполучені Штати та їхні європейські партнери втрутилися зі своїми власними силами. Але це вимагало б відмови від непрямої стратегії, яку вони обрали у 2022 році. Це буде коштувати великих людських, військових і економічних втрат. І це створило б набагато більший ризик, оскільки означало б війну між НАТО і ядерною Росією. З цієї причини така політика не буде прийнята.
Замість того, щоб чіплятися за нездійсненне визначення перемоги, Вашингтон повинен впоратися з похмурою реальністю війни і змиритися з більш правдоподібним результатом. Він все ще повинен визначати перемогу як збереження Києвом суверенітету і незалежності, вільного приєднання до будь-яких альянсів і об'єднань, які він захоче. Але потрібно відмовитися від думки, що для перемоги Києву необхідно звільнити всю свою територію. Отже, поки Сполучені Штати та їхні союзники продовжують озброювати Україну, вони повинні зробити незручний крок, підштовхнувши Київ до переговорів з Кремлем - і чітко пояснивши, як саме він має це зробити.
Такий поворот може бути непопулярним. Він потребуватиме політичної мужності, щоб його зробити, і обережності, щоб реалізувати. Але це єдиний спосіб припинити бойові дії, зберегти Україну як справді незалежну країну, дати їй можливість відновитися і уникнути жахливого результату як для України, так і для світу.
ЩО Є І ЧОГО НІКОЛИ НЕ БУДЕ
Для Києва повернення до кордонів 1991 року є недосяжним з військової точки зору. Різниця між живою силою і технікою Росії та України просто надто велика. Історія свідчить, що для вигнання Росії з Криму чи Донбасу Україні знадобилися б сили, приблизно втричі чисельніші і потужніші за московські, а Росія має принаймні втричі більше населення і набагато більшу індустріальну базу. Оборонні позиції Росії добре укріплені, і вона отримує зброю і технічну допомогу від Китаю, Ірану та Північної Кореї. Немає жодних підстав вважати, що з часом вона не отримає ще більше такої допомоги. Зрештою, у жовтні Північна Корея поглибила свою участь, перекинувши тисячі своїх військових до Росії для участі у військових діях.
Києву, тим часом, більша частина його сил потрібна лише для захисту приблизно 80 відсотків української території, яку він все ще контролює. Особливо вони потрібні йому зараз: протягом останніх тижнів російські війська взяли під контроль додаткові території на сході країни. Україна намагається створити більш грізний арсенал, але їй багато в чому бракує оборонних виробничих потужностей. Її західні партнери допомагають, але їм не вистачає можливостей виробляти достатньо зброї і боєприпасів, щоб дати Києву все, що він хоче, виконуючи при цьому інші свої зобов'язання. Сполучені Штати потребують достатньої кількості озброєнь, щоб допомогти не лише Україні, але й таким партнерам, як Ізраїль і Тайвань (а також забезпечити себе). Вашингтон міг би і, можливо, повинен надати Києву більш сучасні системи і послабити обмеження на їх використання з боку США. Але не існує зброї, яка б змінила правила гри, або зняла обмеження, що дозволило б Україні одночасно захищати те, що вона вже контролює, і звільняти те, що вона не контролює.
Багато аналітиків відмовляються публічно визнавати ці реалії, частково через побоювання, що це підбадьорить Росію і деморалізує Україну. Але формулювання неможливого визначення перемоги створює власні політичні проблеми.
Наприклад, це дало американським і європейським опонентам - або, щедріше, скептикам - надання Україні додаткової військової допомоги потужний аргумент. Захід, за їхніми словами, витрачає десятки мільярдів доларів на політику, яка має мало шансів на успіх або взагалі не має шансів на успіх, погрожуючи при цьому знизити свою готовність на інших театрах військових дій, де, на думку деяких аналітиків, на кону стоять більші інтереси США. «По суті, нам бракує потужностей для виробництва тієї кількості зброї, яка необхідна Україні для перемоги у війні», - писав у квітні кандидат у віце-президенти від республіканців Джей-Ді Венс. «Ця зброя, - продовжив він, - потрібна не лише Україні».
Не пропонуючи реалістичного визначення перемоги, Захід також зменшує тиск на Росію, залишаючи мало місця для серйозної дипломатії. Кожна зі сторін може вільно переслідувати свої максималістські цілі. Це не означає, що Росія і Україна є морально рівноцінними; це не так. Але без реальних дипломатичних зусиль Заходу президент Росії Володимир Путін може стверджувати, що його режим не є головною перешкодою для припинення війни, посилаючись на відмову Сполучених Штатів і Європи від переговорів. Результатом цього є зменшення міжнародного та внутрішнього тиску на Кремль. Західні санкції проти Росії широко ігноруються, а Путіна все частіше вітають на великих міжнародних форумах, включаючи, наприклад, жовтневий саміт БРІКС.
Продовження війни, тим часом, руйнує Україну. Країна зазнала понад 300 000 жертв, що є приголомшливою цифрою - навіть якщо це лише половина втрат Росії. Очікується, що цього року українська економіка зросте лише на три відсотки після падіння на 30 відсотків у 2022 році. Продовження конфлікту унеможливлює початок серйозної відбудови країни, оскільки мало хто захоче інвестувати в структури, які можуть знову перетворитися на руїни. Це також збільшує кінцеву вартість відбудови, яка вже сягнула 500 мільярдів доларів США. А нескінченні бойові дії виснажують українських громадян, які зараз страждають від регулярної нестачі електроенергії, спричиненої російськими атаками на українську інфраструктуру, та від безстрокової військової служби, яку проходять багато українських чоловіків. Тому не дивно, що українці все частіше залишають свою державу. Приблизно шість мільйонів з них зараз живуть в інших країнах, і серед них багато чоловіків призовного віку.
Коротше кажучи, Україна та її прихильники проводять політику, яка навряд чи матиме успіх, але, безсумнівно, дорого коштуватиме. Час не змінить ситуацію на краще. Настає втома, як всередині України, так і серед її прихильників. Траєкторія війни не є ані бажаною, ані сталою.
Українці усвідомлюють ці факти. Саме тому в жовтні президент Володимир Зеленський оприлюднив свій «план перемоги». Але, незважаючи на супровідні фанфари, пропозиція Зеленського дає мало вказівок на те, як Україна може подолати численні виклики, що стоять перед країною. У плані перераховані гарантії безпеки та економічної підтримки, які Україна хоче отримати, але не результат, якого вона бажає. Він закликає до того, щоб «божевільні в Кремлі втратили здатність продовжувати війну», але не визначає жодних дипломатичних цілей, окрім того, що «Росія повинна назавжди втратити контроль над Україною і навіть бажання мати такий контроль». Іншими словами, він не пропонує реалістичної стратегії, яку могли б підтримати партнери України. Це не план перемоги, а рецепт продовження війни. Якщо союзники Києва відійдуть, це може стати рецептом поразки.
МИСТЕЦТВО МОЖЛИВОГО
Перспектива втрати Україною - або припинення її існування як справді незалежної країни, що вийшла з-під влади Росії - стала б серйозним ударом по міжнародному порядку і європейській безпеці. Це збільшило б ризик з боку Росії для інших частин Європи, послабило б довіру Заходу і дало б сигнал Китаю (і, можливо, Північній Кореї), що Захід може не мати здатності і рішучості, необхідних для перемоги над агресією. Це послабило б норму проти завоювання. І це, звичайно, було б жахливо для українського народу.
Однак існує альтернативна стратегія як до безстрокової війни, так і до поразки Києва. Вона передбачає подальшу підтримку України з боку Заходу і протистояння Росії. Але вона також вимагає відвертої розмови з українським керівництвом, а також обмежених стимулів для Москви.
В основі такої оновленої стратегії лежить більш скромне визначення перемоги - але таке, яке все ще захищає фундаментальні інтереси Заходу і України, відмовляючи Путіну в багатьох його військових цілях. Метою має бути збереження України як незалежної, суверенної та економічно життєздатної країни. Вона має бути вільною у виборі своєї політичної системи та керівництва. Країна також повинна мати можливість вільно переозброюватися і утримувати армію будь-якого розміру, приєднатися до Європейського Союзу і прийняти зобов'язання з безпеки від зовнішніх гравців. Вона повинна мати економічний доступ до Чорного моря.
Для реалізації цих цілей Києву не потрібно 100 відсотків своєї території. Але що ж тоді їй потрібно? Перш за все, припинення війни. Таке завершення не передбачає постійного врегулювання, яке б вирішило всі питання, що розділяють Росію та Україну. На даному етапі цього і не повинно бути, оскільки будь-яке надто амбітне дипломатичне починання неодмінно зазнає невдачі. Натомість, те, чого зараз потребує країна, - це тимчасове припинення бойових дій, яке значною мірою відображає поточні реалії на місцях.
Для цього Сполученим Штатам та їхнім європейським партнерам слід розпочати діалог з Україною. Мета полягає в тому, щоб переконати її лідерів прийняти це більш скромне визначення перемоги. Вони повинні сказати Києву, що без цього західна підтримка не може продовжуватись на нинішньому або близькому до нього рівні. Але вони також повинні дати тверду обіцянку зробити все, що в їхніх силах, щоб забезпечити Україну зброєю в довгостроковій перспективі. Основна частина цієї зброї буде надана за умови, що вона буде використовуватися в оборонних цілях, але певні системи більшої дальності можуть бути використані Україною проти військових та економічних цілей в Росії. Метою було б дати сигнал Москві, що вона не переможе на полі бою ні зараз, ні в майбутньому, і що вона заплатить високу ціну за свої спроби. Додаткові пряники для України, найімовірніше, можна знайти в економічній сфері.
Дипломатія відбуватиметься у два етапи. На першому етапі буде досягнуто припинення вогню, або вздовж нинішніх ліній бойових дій, або з обмеженими корективами, з буферною зоною, що відокремлює двох протагоністів. Це поклало б край кровопролиттю і дозволило б Україні відновитися. Це не вимагало б від країни відмовлятися або йти на компроміс щодо будь-яких юридичних чи політичних претензій, коли йдеться про кордони. Могла б існувати певна міжнародна присутність для моніторингу виконання угоди. Вона могла б бути певним чином змодельована за зразком перемир'я, яке підтримує мир на Кіпрі вже 50 років.
Другий етап дипломатії розпочався б одразу після завершення першого етапу. Цей другий етап буде набагато тривалішим - можливо, він триватиме десятиліттями, доки в Росії не з'явиться постпутінське керівництво, зацікавлене в реінтеграції країни на Захід. На ньому будуть розглядатися додаткові домовленості, в тому числі те, що часто називають питаннями остаточного статусу. Цей етап може передбачати передачу територій в обох напрямках і надання певної автономії жителям Криму і сходу України. Він також передбачав би створення гарантій безпеки для України, хоча історія таких гарантій неоднозначна. (Дискредитований Будапештський меморандум 1994 року явно не пропонував реального захисту). В ідеалі, така гарантія мала б передбачати членство Києва в НАТО. Але коаліція охочих, включно зі Сполученими Штатами, могла б запропонувати Україні гарантії безпеки, якщо члени НАТО не захочуть прийняти Україну.
Критики дипломатії стверджують, що Росія не дотримуватиметься жодної угоди, яку вона підпише, і що натомість вона використає припинення вогню як шанс перегрупуватися перед продовженням наступу. Це, звичайно, можливо. Але надійне довгострокове зобов'язання Заходу надати військову допомогу Україні разом з меншими обмеженнями на використання Україною систем дальнього радіусу дії збільшить вартість війни для Росії і поставить під сумнів припущення Путіна про те, що він зможе пережити Захід. Водночас, у цій пропозиції для Путіна є дещо, що може спонукати його до дотримання її умов. Вона не вимагатиме від Росії відмовитися від претензій на Україну. Москва могла б продовжувати переозброєння. Вона збереже, поки що, більшу частину або всю українську територію, яку контролює. Захід міг би навіть погодитися зняти деякі санкції з російської економіки, а якщо Росія поважатиме режим припинення вогню, зняти ще більше санкцій пізніше - хоча важливі санкції залишаться в силі, щоб забезпечити важелі впливу для другої фази дипломатії. НАТО, приймаючи Україну, могло б пообіцяти не розміщувати свої війська на українській території.
Якщо ця пропозиція буде прийнята, перший етап цієї дипломатичної ініціативи допоможе зберегти незалежність України і дозволить їй розпочати відбудову. Але навіть якщо вона буде відхилена, ця ініціатива полегшить залучення подальшої військової та економічної підтримки для України. Це підкреслило б, що саме амбіції Путіна, а не Зеленського, стоять на заваді припиненню бойових дій. У будь-якому випадку, Україні було б краще, ніж зараз.
Для когось те, що описано тут, може не звучати як перемога. Можливо, це не є ні чесним, ні справедливим. Це не обіцяє миру. Але це було б незрівнянно краще, ніж альтернатива програшу України у війні або нескінченних бойових дій. Такий підхід позбавить Путіна значної частини того, чого він прагне - повернути більшу частину або всю Україну під владу Москви. Зовнішня політика має бути не лише бажаною, але й здійсненною. Аналітики повинні порівнювати не те, що існує, з ідеалом, а те, що можливо, з альтернативою.
ШАНС НА ПЕРЕМОГУ
На момент написання цієї статті Байдену залишилося приблизно 75 днів президентства. Байден повинен використати цей час, щоб зробити все можливе для збільшення шансів на те, що Сполучені Штати приймуть цю нову стратегію щодо України, яка буде прийнята як американськими союзниками, так і Києвом.
Він повинен зробити це незалежно від того, хто переможе 5 листопада. Обраний президент Камала Гарріс виграє від того, що Байден зробить важкий, але необхідний крок, скасувавши вето України на військові цілі Вашингтона. Для неї було б краще, якби саме він припинив наполягати на цілях, яких неможливо досягти. Байден візьме на себе відповідальність, надавши Гаррісу простір для здійснення суперечливої, але необхідної зміни стратегії.
Байден також був би мудрим, якби погодився на дипломатичне врегулювання після перемоги Дональда Трампа. Зрештою, Трамп сам виступає за таке врегулювання. Але, окресливши нову стратегію щодо України, засновану на просуванні розумної дипломатичної пропозиції в поєднанні з обіцянкою довгострокової військової підтримки, Байден міг би допомогти встановити планку для американської політики таким чином, щоб захистити основні інтереси Києва від людини, менш схильних підтримувати Україну проти Росії. І будемо сподіватися, що Трамп врешті-решт зрозуміє, що продовження підтримки України, одночасно наполягаючи на дипломатії, насправді необхідне для завершення конфлікту. Альтернатива - продаж України - буде відкинута Києвом, що призведе до односторонньої, але безстрокової війни між ним і Росією. Відмова Трампа від такого підходу або чогось подібного покладе моральну та політичну відповідальність за перемогу Росії та поразку України на його адміністрацію та Сполучені Штати.
Звісно, 47-й президент США, зрештою, матиме значну свободу дій. Жодна політика не може бути повністю визначена попередником. Але допомога Україні у відбитті російської агресії була, мабуть, найбільшим зовнішньополітичним досягненням Байдена. За час, що йому залишився, він повинен зробити все можливе, щоб захистити її. І прийняття нової, більш стійкої стратегії для Києва - найкращий спосіб зробити це, а отже, забезпечити подальше існування України як процвітаючої, суверенної, незалежної держави.
Автор Річард Хаас - почесний президент Ради з міжнародних відносин, старший радник Centerview Partners та почесний науковий співробітник Нью-Йоркського університету.
