Автор: Ерік Кьярамелла для Foreign Affairs
Оригінальний допис був опублікований 22 травня 2024 року
Її безпека залежить від довгострокових зобов'язань Заходу
Про автора: Ерік Кьярамелла - старший науковий співробітник Фонду Карнегі за міжнародний мир, раніше обіймав посаду заступника директора Національної розвідки з питань росії та Євразії в Національній раді розвідки США.
Минулого місяця Конгрес США схвалив пакет допомоги Україні на суму 61 мільярд доларів, не надто поспішаючи. Дефіцит боєприпасів, спричинений багатомісячною бездіяльністю Вашингтона, призвів до ерозії українських передових позицій і залишив міста та критично важливі об'єкти інфраструктури вразливими до обстрілів ракетами та дронами. Військові та розвідники на найвищих щаблях в Києві порадили українцям готуватися до територіальних втрат у найближчі місяці. Російська армія вже посилила тиск на Харків, змусивши тисячі українців тікати зі страху, що російські війська можуть незабаром знову окупувати їхні міста.
Вливання американської допомоги має допомогти Україні стабілізувати фронт і захистити своє небо. Але українська армія також терміново потребує більше солдатів. Нерішучість Києва щодо нової мобілізації призвела до того, що бойові підрозділи сильно недоукомплектовані, а їхні втрати посилилися через нездатність побудувати оборонні укріплення минулого року і збільшення переваги росії у вогневій потужності. Військові експерти вважають, що українській армії необхідно потроїти призов новобранців, щоб підтримувати оборонні операції на нинішньому рівні бойових дій. Київ намагається вирішити проблему нестачі особового складу і звернувся до партнерів по НАТО з проханням допомогти в підготовці новобранців в Україні. Це був би швидший і ефективніший спосіб підготувати українських солдатів до бойових дій. Більшість країн, включно зі Сполученими Штатами, відмовилися розмістити своїх інструкторів на українській землі, побоюючись за їхню безпеку, але скрутне становище Києва на полі бою може спонукати деяких з них переглянути свою позицію.
Незважаючи на свою критичну важливість, додаткове американське озброєння і український особовий склад будуть лише бинтом, який зупинить кровотечу. Залишається глибша проблема: відсутність узгодженої стратегії протистояння довгостроковій загрозі, яку росія становить для України і для європейської безпеки. Понад два роки Київ та його партнери працювали в режимі кризового управління, розробляючи плани з кроком у місяці, а не в роки.
Але такий короткостроковий підхід більше не відповідає поставленим цілям і не є стійким. Зараз має бути зрозуміло, що не існує короткого шляху до закінчення цієї війни - чи то на полі бою, чи то через політичний і економічний тиск на Москву. Тому Україні, за допомогою Сполучених Штатів та інших країн, потрібне стратегічне бачення, спрямоване на посилення її обороноздатності та відновлення системи стримування в довгостроковій перспективі. Заява Державного секретаря США Ентоні Блінкена в Києві 14 травня про те, що Сполучені Штати планують підписати десятирічну двосторонню угоду про безпеку з Україною, є кроком у правильному напрямку. Разом з аналогічними угодами, підписаними Києвом з кількома іншими партнерами, це стане сигналом для росії, що, хоча Україна навряд чи вступить до НАТО найближчим часом, Сполучені Штати і Європа прикриють її спину.
Але ще більше можна зробити, розробивши послідовну довгострокову стратегію безпеки для України. Стримування російської агресії вимагатиме трьох елементів: заперечення, покарання і надійності. Щоб заперечити здатність росії перемагати на полі бою, Україна повинна розбудовувати свої збройні сили і оборонну промисловість таким чином, щоб мати можливість розгортати і підтримувати сили і засоби, які одночасно послаблюють військовий потенціал росії і роблять майбутнє російське вторгнення малоймовірним. Щоб сигналізувати про загрозу покарання, західні армії повинні розробити плани на випадок непередбачуваних обставин, щоб накласти на росію значні витрати, якщо вона знову нападе на Україну після досягнення гіпотетичної угоди про припинення вогню. А щоб зробити ці плани надійними в очах Москви, західні країни повинні взяти на себе зобов'язання, в ідеалі в юридично обов'язковій формі, та забезпечити їх ресурсами. Саме тут безпекові угоди України зі Сполученими Штатами та іншими союзниками по НАТО, якщо вони будуть належним чином виконані і забезпечені ресурсами, матимуть вирішальне значення.
Досягнення тривалого миру буде неможливим без чіткого бачення довгострокової безпеки України. Кремль повинен зрозуміти, що його мета підкорити Київ недосяжна - ані зараз, ані коли-небудь. Лише тоді російське керівництво може сісти за стіл змістовних переговорів - і визнати незалежність України в довгостроковій перспективі.
Не переставайте думати про завтрашній день
Влітку 2022 року Україна та Сполучені Штати почали розробляти довгостроковий план оснащення ЗСУ надійними засобами оборони та стримування. Драматична початкова фаза війни щойно завершилася. Бліцкриг росії провалився, і Україна успішно захистила свою незалежність. Партнери Києва почали витягувати зі своїх запасів сучасне озброєння, щоб допомогти в тому, що ставало схожим на запеклу битву за східні регіони країни. За короткий час Україна навчилася експлуатувати і обслуговувати десятки різних типів іноземної техніки.
Адміністрація Байдена рано зрозуміла, що такий надзвичайний підхід має свої недоліки. Загроза з боку росії навряд чи зникне, і Києву довелося почати планувати тривалу війну. Американські військові планувальники провели тисячі симуляцій траєкторії війни і розробили моделі для «майбутніх ЗСУ», як стала відома ця концепція. Ця робота переслідувала дві мети: управління витратами шляхом стандартизації обладнання та прийняття рішень щодо сил і засобів, які знадобляться Україні в довгостроковій перспективі, навіть якщо вона ще воює.
На жаль, це планування відійшло на другий план, коли війна увійшла в нову фазу. Восени 2022 року Україна здобула перемоги в Херсоні та навколо Харкова. Ці перемоги змістили фокус з розбудови майбутньої армії на підготовку та оснащення українських військ до широкомасштабного наступу у 2023 році. Але, незважаючи на ретельну підготовку, українські війська не змогли прорвати добре укріплену російську лінію фронту.
Починаючи з 2022 року, росія переорієнтувала свою економіку на виробництво воєнного часу і знайшла способи захиститися від західних санкцій. Артилерійські снаряди з Північної Кореї, ударні дрони з Ірану та технічні компоненти з Китаю допомогли росії відновити свою армію та підвищити ефективність на полі бою. Як наслідок, з початку 2024 року росія повільно, але впевнено просувається вздовж лінії фронту, особливо на Донеччині, де її перемоги дісталися дорогою ціною.
Тепер, коли Київ отримає допомогу від США, яка допоможе йому мінімізувати подальші втрати цього року, розмова має повернутися до довгострокової перспективи. Розбудова майбутньої української армії вимагатиме систематичного військового планування, визначення пріоритетів і передбачуваної підтримки Заходу протягом тривалого періоду. Це також вимагатиме жорстких розмов про цілі війни, компроміси і терміни, що матимуть вплив на вартість і стійкість сил.
На захист оборони
Переозброєння України має бути прив'язане до чіткої військової стратегії. Чи повинен Київ мати можливість створити сили, здатні до складних загальновійськових наступальних операцій з метою звільнення окупованих росією територій? Або ж цілі мають бути скромнішими: захист лінії фронту в тому вигляді, в якому вона є зараз, захист великих населених пунктів, послаблення російських бойових можливостей і стримування майбутнього повномасштабного наступу?
Перша модель приваблива тим, що надихає українців, більшість з яких все ще хочуть повернути окуповану територію і звільнити своїх співгромадян від російського панування. Вона також дозволяє західним лідерам представити своїм виборцям чітку теорію перемоги. Але вона може виявитися нереалістичною, принаймні в найближчі кілька років. ЗСУ продемонстрували спритність і компетентність у багатьох сферах, але вони потребують набагато більше польових тренувань, розвитку особового складу і обладнання, щоб бути здатними проводити синхронізовані операції на рівні бригади і вище. Такий масштаб підготовки, необхідний для успішного прориву глибоких оборонних рубежів, буде практично неможливим, поки вся бойова міць України задіяна в бойових діях на сході країни. Більше того, більші і важчі наступальні сили буде дорожче розбудовувати і утримувати з часом.
З іншого боку, сили, створені для оборони і стримування, будуть більш доступними за ресурсами. Україна не може безпосередньо відповідати усім можливостям росії, але вона і не повинна цього робити для ефективного розподілу витрат. За допомогою правильного набору спеціальних сил і засобів вона може зменшити або, де це можливо, збалансувати переваги росії в більшості сфер. Наприклад, росія має явну перевагу у військово-повітряних силах. Україна має бути готова захистити своє небо за допомогою багаторівневої та інтегрованої наземної протиповітряної оборони і маневрених військово-повітряних сил четвертого покоління. Водночас вона повинна бути здатною загрожувати ключовим військовим і економічним об'єктам всередині росії. Західні країни повинні надати капітальні інвестиції і технічну експертизу для української програми створення ударних дронів дальнього радіусу дії, яка вже досягла значних успіхів у завданні ударів по військових об'єктах у глибині росії.
Стратегія розбудови українського ударного арсеналу дальнього радіусу дії слугуватиме трьом цілям. По-перше, вона дозволить Києву систематично завдавати ударів по об'єктах відновлення сил і виробництва озброєнь росії, знижуючи здатність Москви вести війну. По-друге, це сприятиме стримуванню майбутньої російської агресії, збільшуючи витрати, яких зазнає Москва в разі повторного нападу. І, по-третє, це може змусити Москву зменшити повітряні і ракетні атаки на цивільне населення і критично важливу інфраструктуру України.
Кампанія України на Чорному морі є прикладом можливого типу стримування. Застосування Києвом вогневих засобів дальнього радіусу дії, озброєних дронів і підводних засобів проти російських військово-морських об'єктів у Криму і навколо нього змусило Чорноморський флот росії відійти від українського узбережжя і дозволило знову відкрити економічно важливий порт Одеси. Росія може зробити аналогічний розрахунок у своїй повітряній кампанії, якщо вважатиме, що Україна має достатньо вогневої потужності, щоб завдати їй симетричної шкоди.
Меседж для Москви
Україна стверджує, що лише членство в НАТО пропонує залізні гарантії безпеки, які покладуть край війні і стримають нове російське вторгнення. Але Альянс не готовий запропонувати запрошення - і, ймовірно, не буде готовий до цього, доки не настане тривалий період миру. Тим не менш, Сполучені Штати та їхні союзники повинні гарантувати, що Україна буде здатна захистити себе протягом цього проміжного періоду. Для цього вони повинні закріпити зобов'язання фінансувати, тренувати і оснащувати майбутні ЗСУ і переконливо дати зрозуміти, що вони збільшать кількість озброєнь [переданих Україні] - і, можливо, навіть використають свої власні ресурси, - якщо росія знову нападе на Україну.
У липні минулого року країни «Великої сімки» та Україна заявили про свій намір створити сітку двосторонніх зобов'язань у сфері безпеки, покликаних закріпити підтримку Заходу на довгострокову перспективу. З того часу до декларації приєдналися ще два десятки країн, а дев'ять держав підписали з Україною десятирічні угоди про безпеку. Сполучені Штати зараз ведуть переговори про укладення власної угоди. Ці угоди, хоча і не мають обов'язкової сили, є гарною новиною для Києва. Вони демонструють рівень політичної прихильності до безпеки України, який затьмарює попередні запевнення Заходу, в тому числі й ті, що містяться в Будапештському меморандумі 1994 року, який призвів до ліквідації успадкованого Україною від СРСР ядерного арсеналу.
Існує чотири ключові шляхи, якими Київ і його партнери можуть перетворити ці домовленості на цілісну довгострокову систему безпеки. Саміт НАТО у Вашингтоні в липні цього року надає можливість просунути розмову на всіх чотирьох фронтах. По-перше, Україна і підписанти угод повинні розробити спільну концепцію майбутніх Збройних сил України. Частина цієї роботи вже розпочалася в рамках багатонаціональних робочих груп, відомих як «коаліції сил і засобів» яким було доручено розглянути військові потреби України в кількох сферах - від бронетехніки і протиповітряної оборони до безпеки на морі і військово-повітряних сил. Київ і його партнери мають розглянути можливість призначення ради старших представників для нагляду за цими зусиллями, кульмінацією яких має стати доповідь до кінця 2024 року з детальним планом закупівель і підготовки ЗСУ на наступне десятиліття.
По-друге, партнери України мають оголосити про створення спеціального фонду для майбутніх сил, відокремленого від поточних операцій. Більшість країн-членів Альянсу оголосили про своє фінансування протягом 2024 року з розпливчастими зобов'язаннями на наступні роки. Але без передбачуваного багаторічного фінансування задоволення нагальних потреб України на полі бою завжди матиме пріоритет над майбутніми інвестиціями.
Визначити вартість майбутніх сил буде нелегко. Відправною точкою може бути оборонний бюджет Польщі, країни з населенням і середовищем загроз, подібним до українського. Пропозиція Генерального секретаря НАТО Єнса Столтенберга щодо п'ятирічного фонду для України у розмірі 100 мільярдів доларів відповідає масштабу коштів, необхідних для майбутніх сил. Частина цих коштів має бути зарезервована для заохочення українських і західних фірм до створення спільних підприємств, для локалізації виробництва і навчання всередині України, а також для зміцнення української оборонно-промислової бази для захисту від фізичних атак. Ці кроки з часом зменшать залежність Києва від іноземної підтримки.
По-третє, партнерам України ще не надто рано почати обговорювати, що вони робитимуть, якщо країна знову зазнає нападу - після гіпотетичного припинення вогню, перемир'я або врегулювання. Поки що вони пообіцяли консультуватися з Києвом і надавати «швидку і стійку» підтримку. Щоб ці заяви стали надійним сигналом для Москви, вони мають бути підкріплені діями. Союзники могли б, наприклад, домовитися про створення на території НАТО «українського військового резерву» зброї та боєприпасів, які в разі такого сценарію були б перекинуті в Україну. Вони також могли б розпочати дослідження того, як можна скоригувати власні сили оборони і стримування НАТО, щоб ускладнити розрахунки Москви в разі гіпотетичного нападу на Україну.
Більш рішучі варіанти, такі як розгортання військ в Україні для виконання небойових завдань або забезпечення протиповітряної оборони над частинами України поблизу території НАТО, буде важко реалізувати, поки триває війна. Але вони повинні бути на столі переговорів, якщо вогонь буде припинено. Розробка надійних планів Заходу щодо забезпечення припинення вогню - це правдоподібний спосіб дати зрозуміти Москві, що вона не може розраховувати на повторний напад на Україну, не зазнавши ще більш серйозних наслідків. Це також допоможе українцям відчути впевненість у тому, що вибір на користь припинення вогню в певний момент не залишить їх беззахисними, поки росія переозброюється.
Нарешті, Сполучені Штати повинні очолити своїх союзників у кодифікації цих довгострокових зобов'язань у спосіб, який би викликав довіру і був би стійким до виборчих циклів. Двопартійне голосування в Конгресі США щодо допомоги Україні показує, як це можна зробити: перевага в Сенаті і Палаті представників була набагато більшою, ніж потрібно для ухвалення договору або звичайного закону. Поки адміністрація Байдена продовжує переговори з Києвом щодо двосторонньої угоди, вона має розпочати серйозний діалог з лідерами Конгресу про стратегію США щодо перемоги над російською агресією і про те, як вона має бути забезпечена ресурсами в найближчі роки. Законодавчо затверджена політика, яка ґрунтується на двопартійному міжгалузевому консенсусі, забезпечить передбачуваність, стабільність, належний нагляд і посилить важелі впливу для того, щоб вимагати від союзників розділити відповідальність за підтримку України.
Гра в очікування
Срібної кулі, яка б поклала край війні росії проти України, не існує. Президент росії Владімір Путін прагне до своєї подвійної мети - нав'язати свою волю Києву і переписати правила європейської безпеки. Він вважає, що час на його боці, і не відчуває тиску для досягнення компромісу, навіть з урахуванням нової американської допомоги, що надходить в Україну. За цих обставин будувати дипломатичний шлях для досягнення врегулювання - це ставити віз попереду коня.
Мине багато часу - роки, можливо, навіть десятиліття - перш ніж Україна отримає реальний шанс повернути собі всю окуповану росією територію, чи то військовим шляхом, чи то дипломатичним. Але Путін не безсмертний, його режим не вічний, і його війна створила внутрішній тиск, який може проявитися у дестабілізуючий спосіб. Протягом століть російська держава переживала цикли зовнішньої експансії та хаотичного скорочення. Востаннє, коли Москва мала обмежені спроможності, у 1991 році, українці блискуче розіграли свою руку і вибороли свою незалежність. Коли вікно знову відкриється, Україна має бути готовою використати його з максимальною вигодою.
Тим часом, Україна потребує сильних зобов'язань з боку Заходу у сфері безпеки. Українці повинні бути впевнені, що вони матимуть підтримку своїх партнерів незалежно від того, який курс візьме війна - навіть якщо одного дня вони вирішать, що дотримання режиму припинення вогню в їхніх інтересах. А російське керівництво має зрозуміти, що його важелі впливу на Київ будуть продовжувати зменшуватися в міру того, як спроможність України зростатиме, підкріплена непохитною прихильністю Заходу до довгострокової безпеки країни. Незалежно від того, чи хтось вірить, що війна закінчиться на полі бою, чи за столом переговорів, стратегія розбудови обороноздатності і стримування України, одночасно демонструючи непохитність позиції Заходу, є найкращим способом встановлення тривалого миру в Європі.
