Трамп повинен зробити набагато більше для відновлення балансу у відносинах Америки з Європою
Автори: Дженніфер Кавана, старший науковий співробітник і директор з питань військового аналізу в організації «Оборонні пріоритети», а також ад'юнкт-професор Центру досліджень безпеки Джорджтаунського університету.
Пітер Слезкін, старший науковий співробітник і директор програми «Росія» Центру Стімсона.
Переклад: https://t.me/TrumpGambit
Коли президент США Дональд Трамп повернувся до Білого дому, він націлився на відновлення балансу трансатлантичних відносин. І він мав би рацію, якби зробив це. Тягар, який несуть Сполучені Штати в НАТО, непропорційний інтересам, що стоять на кону, а правила, встановлені в Брюсселі, призвели до однобокого торговельного режиму між США і ЄС. Хоча Сполучені Штати є одним з 32 членів НАТО, вони покривають 16% річного бюджету Альянсу і несуть більшу частину оперативного і матеріально-технічного тягаря, пов'язаного з безпекою Європи. Тим часом ЄС вже давно використовує тарифні і нетарифні бар'єри для обмеження доступу американської сільськогосподарської і промислової продукції, а також перешкоджає роботі американського малого бізнесу і великих технологій за допомогою правил і бюрократичної тяганини.
Трамп націлився на Європу, щойно вступивши на посаду. Незабаром після інавгурації він відправив віце-президента Джей Ді Венса і щойно затвердженого міністра оборони США Піта Хегсета попередити європейців про те, що «новий шериф» Вашингтона має намір змінити умови відносин. У Парижі Венс закликав Європу послабити регулювання штучного інтелекту та енергетики. У Мюнхені він поставив під сумнів подальшу відданість Європи спільним західним цінностям. У Брюсселі Хеггет оголосив, що Сполучені Штати більше не можуть зосереджуватися в першу чергу на безпеці Європи і переходять до інших пріоритетів. Невдовзі після цього Трамп запровадив штрафні тарифи, покликані змусити Європу зменшити торговельні бар'єри та правила, що обмежують доступ американських фірм.
Ця багатостороння кампанія тиску принесла певні перші результати. На червневому саміті НАТО європейські союзники пообіцяли збільшити свої витрати на оборону до п'яти відсотків ВВП до 2035 року. У липні Трамп і президент Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн оголосили про торговельну угоду, яка зобов'язує ЄС закупити американських енергетичних продуктів на 750 мільярдів доларів і інвестувати 600 мільярдів доларів у американський ринок до 2028 року.
Проте ці успіхи були в кращому випадку частковими і, можливо, ілюзорними. П'ятивідсоткове зобов'язання європейських союзників майже нічого не дає Сполученим Штатам у найближчій перспективі, а оскільки сьогоднішні лідери не можуть надійно зв'язати руки майбутнім, залишається відкритим питання, чи зможуть європейські країни коли-небудь досягти цих цілей у витратах. Більше того, Сполучені Штати зберегли контроль над ключовими керівними посадами в НАТО, гарантуючи, що інституціоналізована військова залежність Європи триватиме й надалі.
Торговельна угода з ЄС, формалізована як рамкова у серпні, може стати більш суттєвим коригуванням. Але поки що вона залишається лише в загальних рисах. Здатність Європи виконати свої багаторічні зобов'язання далеко не очевидна, а Брюссель продовжує чинити опір перегляду правил, які перешкоджають роботі американських високотехнологічних компаній на континенті. Торговельний пакт також є одноразовим, не підкріпленим жодною інституційною інфраструктурою. Як наслідок, непроникність бюрократичних структур ЄС і надалі обмежуватиме здатність Сполучених Штатів реструктуризувати трансатлантичні економічні відносини.
Якщо адміністрація Трампа справді має намір відновити баланс у відносинах з Європою — і відвести їй більш пропорційне місце в американській зовнішній політиці — вона не може покладатися на вузькі угоди, які лише підлаштовують або намагаються обійти існуючі структури. Натомість, вона повинна взятися за основні передумови трансатлантизму з головою. Це вимагає розуміння трьох доленосних рішень, зроблених при заснуванні НАТО: надання пріоритету Європі за рахунок Америки, інституціоналізація військового, а не економічного компонента трансатлантичних відносин і вбудовування регіонального альянсу в універсалістські ідеологічні рамки. Кожне рішення мало свої очевидні недоліки. Всі вони призвели до зростання труднощів в останні роки. Доки не будуть переглянуті вихідні передумови трансатлантичної політики, відносини продовжуватимуть страждати від тих самих фундаментальних проблем.
На щастя, адміністрація Трампа може вжити заходів для виправлення минулих помилок і спрямувати трансатлантичні відносини в нове русло. По-перше, Трамп повинен виконати своє зобов'язання переорієнтувати зовнішню політику США на близьке зарубіжжя, відмовившись від «Європи» і уникаючи жорсткого «повороту до Азії», який обіцяли попередні адміністрації. По-друге, його команда з національної безпеки повинна наполягати на тому, щоб НАТО обмежила свою діяльність євроатлантичним регіоном. Нарешті, адміністрація Трампа повинна переорієнтувати трансатлантичні відносини з тих, що базуються на військовій співпраці, на ті, що зосереджені на економічній взаємодії і технологіях. Континент залишиться важливим американським партнером, але він більше не буде виснажувати американські ресурси.
Післявоєнний поворот
Перші півтора століття своєї історії Сполучені Штати віддавали пріоритет зовнішній політиці у півкулі. У своїй прощальній промові 1796 року Джордж Вашингтон застерігав американців від зближення з Європою. У своєму зверненні до Конгресу 1823 року Джеймс Монро застерігав європейців від зазіхань на Західну півкулю. Зусилля США з інституціоналізації панамериканської політики досягли апогею в 1947 році з прийняттям Пакту Ріо — першого договору про взаємну безпеку, до якого приєдналися Сполучені Штати, — в якому країни регіону домовилися захищати одна одну в разі нападу.
Коли Сполучені Штати вступили до НАТО в 1949 році, американські політики вказували на Пакт Ріо як на прецедент і проводили аналогії між основоположним документом альянсу, Північноатлантичним договором, і доктриною Монро. На той час НАТО мала очевидну привабливість. Європа, найбагатший регіон світу, була спустошена війною і могла бути порівняно дешево інкорпорована в сферу впливу США. Американські чиновники також були стурбовані тим, що якщо Сполучені Штати не закріпляться в Європі, вони поступляться своїми позиціями в регіоні Радянському Союзу, своєму найсильнішому конкуренту.
Але післявоєнний поворот до Європи виявився радше відмовою від традиційної політики Сполучених Штатів у півкулі, ніж її продовженням, і мав очевидну ціну для американських інтересів у Північній і Південній Америці. Протягом холодної війни Вашингтон відмовився або проігнорував попередні позитивні проекти в Латинській Америці на користь реактивної [і неефективної] політики антикомуністичного втручання. Рідкісні спроби активізувати зусилля США в регіоні, такі як програма допомоги Латинській Америці «Альянс за прогрес» президента Джона Кеннеді, зрештою, не змогли залучити достатніх ресурсів і перетворилися на подальшу підтримку будь-яких місцевих сил безпеки, які стверджували, що борються з комунізмом.
Коли американські амбіції [і НАТО] розширилися після закінчення холодної війни, увага до Західної півкулі ще більше зменшилася. Безпека на південному кордоні Сполучених Штатів стала головною внутрішньою проблемою, оскільки потужні картелі закріпилися в Мексиці та Центральній Америці. Сполучені Штати залишалися в суперечці з Кубою — колишнім союзником нині неіснуючого Радянського Союзу і наріжним каменем Карибського басейну, розташованим лише за 100 миль від узбережжя Флориди — і, після обрання Уго Чавеса в 1998 році, втратили конструктивні відносини з Венесуелою, яка володіє найбільшими у світі доведеними запасами нафти. Тим часом, інвестиційні можливості в усьому регіоні дедалі частіше дістаються неамериканським компаніям.
Чоботи на землі
Коли Сполучені Штати переключили свою увагу на Атлантику в ранній повоєнний період, їхнім пріоритетом стала економічна взаємодія — як для створення експортних ринків для американських компаній, так і для щеплення європейського континенту від комунізму. План Маршалла, оголошений у 1947 році, перевів цей пріоритет у площину політики: надання мільярдної допомоги для підтримки економічної відбудови та стабілізації на всьому континенті, заохочення прийняття американських промислових стандартів та зменшення торговельних бар'єрів. Проте проєкт виявився недовговічним, і незабаром Вашингтон передав естафету економічної інтеграції самим європейцям. Коли план Маршалла закінчився в 1951 році, Бельгія, Франція, Німеччина, Італія, Люксембург і Нідерланди створили Європейське об'єднання вугілля і сталі, поклавши початок розвитку економічного союзу, здатного витіснити Америку з ринку, який він допоміг створити.
Якщо європейська реконструкція та економічна інтеграція були американською ініціативою, яку європейці згодом реалізували самостійно, то взаємна безпека спочатку була європейською справою, а потім стала постійним тягарем для США. У 1947 році Велика Британія і Франція підписали Дюнкеркський договір, що передбачав їхню взаємну оборону. У 1948 році до них приєдналися Бельгія, Люксембург і Нідерланди, підписавши Брюссельський договір. У 1949 році Сполучені Штати підписали Північноатлантичний договір, взявши на себе довгострокову роль у західноєвропейській безпеці.
Навіть тоді багато хто в Сполучених Штатах не вважав, що їм потрібно нескінченно захищати Західну Європу. Джордж Кеннан, американський дипломат і архітектор політики стримування, спочатку скептично ставився до необхідності створення трансатлантичного альянсу. Він вважав, що зосередженість західноєвропейців на військовій безпеці є результатом «нездатності правильно зрозуміти власне становище» і неправильної оцінки насамперед політичної природи комуністичної загрози. На думку Кеннана, приєднання США до Північноатлантичного договору було психологічною маззю, яка мала «підірвати самовпевненість» західних європейців, щоб вони могли звернути свою увагу на реальні пріоритети економічної реконструкції та політичної стабілізації.
Чотири десятиліття потому радянський блок розпався, і російські солдати відступили. Проте американські війська залишилися, і НАТО не лише вистояло, але й розширилося — всупереч запереченням Кеннана та інших. Стійкість цього військового альянсу найкраще можна пояснити відсутністю альтернативних атлантистських структур. Північна Америка і Європа не пов'язані жодною іншою інституцією, окрім НАТО. Для колишніх членів Варшавського договору і для нових пострадянських держав членство в НАТО було єдиним квитком до американського клубу та безпекових і економічних переваг, які він пропонував. Для Вашингтона подальше існування НАТО було найпростішим способом убезпечити і розширити сферу впливу Сполучених Штатів.
Проте, як і передбачалося багатьма спостерігачами, спроби посилити трансатлантичну єдність через розширення НАТО зрештою спровокували реакцію Росії, якої трансатлантичні відносини, що ґрунтувалися на економічній співпраці, можливо, не мали б мати. За декларацією саміту НАТО в Будапешті 2008 року, яка обіцяла майбутнє членство Грузії і Україні, послідували війни в обох країнах.
Водночас, створення Європейського Союзу в 1993 році посилило напруженість всередині трансатлантичного альянсу. Хоча Сполучені Штати оплачували витрати і брали на себе ризики постійно зростаючої сфери безпеки, вони не мали формального права голосу в політичних, правових і економічних структурах Європи. Це принесло користь Брюсселю і Берліну за рахунок Вашингтона. Трансатлантичні відносини, створені для розширення американських економічних важелів впливу в Європі, збереглися як суто військова угода.
НАТО виходить на міжнародний рівень
Повоєнна увага США до Європи спочатку була зумовлена регіональними інтересами, але американська зовнішня політика швидко набула глобальної орієнтації. Ще до того, як Сполучені Штати вступили до НАТО, американські керівники розглядали можливість створення всесвітнього антикомуністичного альянсу. 23 березня 1948 року офіційні особи зі Сполучених Штатів, Великої Британії та Канади провели таємну зустріч, щоб вивчити можливість укладення всесвітнього «пакту вільних націй» згідно зі статтею 51 Статуту Організації Об'єднаних Націй. Хоча вони вирішили відмовитися від цього варіанту в короткостроковій перспективі, вони «погодилися, що будь-який прийнятий підхід не повинен зашкодити остаточному розвитку в цьому напрямку».
Американські політики продовжували наполягати на створенні глобальної взаємопов'язаної системи безпеки навіть тоді, коли вони зобов'язали Сполучені Штати вступити в регіональний трансатлантичний альянс. Наприклад, сенатор Уоррен Магнусон, демократ від штату Вашингтон, поєднав голосування за Північноатлантичний договір із закликом до «аналогічного пакту для Тихого океану». «Якщо ми збираємося взяти на себе керівництво всіма вільними народами світу і тими, хто хотів би бути вільним, — пояснив він, — звичайно, ми не можемо обмежувати роботу, яку ми беремося виконувати, однією географічною областю світу».
Кеннан, навпаки, наголошував на величезних витратах, пов'язаних з подальшим розширенням американських зобов'язань у сфері безпеки: «Поза межами Атлантичного простору, який є чітким поняттям і охоплює реальну спільноту оборонних інтересів, міцно вкорінену в географії і традиціях, не існує логічної точки зупинки в розвитку системи антиросійських альянсів, поки ця система не охопить увесь світ», — писав він у службовій записці того ж року. Така політика, продовжував він, може «привести лише до одного з двох результатів: або всі ці альянси стануть безглуздими деклараціями. … або ця країна ще більше розростеться, як політично, так і військово».
Незважаючи на поради Кеннана, американські зобов'язання продовжували зростати. У 1950 році NSC-68 — доповідь Ради національної безпеки, яка вважається основоположним стратегічним документом «холодної війни» — визначила головну мету Сполучених Штатів як розбудову «політичної, економічної та військової могутності вільного світу», поняття, яке американські політики ототожнювали з усім некомуністичним світом. У першій половині 1950-х років членство в НАТО було розширено за рахунок Греції, Туреччини та Західної Німеччини. У цей період Вашингтон оточив периферію «комуністичного світу» ще трьома альянсами «вільного світу»: АНЗЮС [Австралія, Нова Зеландія і США], СЕАТО [Австралія, Франція, Нова Зеландія, Пакистан, Філіппіни, Таїланд, Велика Британія і США] і СЕНТО [союз між Іраном, Іраком, Пакистаном, Туреччиною і Великою Британією, який Сполучені Штати організували, не вступаючи до нього].
Коли розпався Радянський Союз, атлантисти припускали, що ліберальна демократія природним чином пошириться до кінця світу. Коли цього не сталося, вони звинуватили різних поганих акторів, від терористів до тоталітаристів. Адміністрація Байдена завершила повернення до рамок холодної війни, оголосивши про глобальний розрив між демократіями і автократіями, а Китай і Росія повернулися до ролі головних ворогів. І знову трансатлантичні відносини були інструменталізовані для служіння інтересам ширшого «ліберального порядку»: Членів НАТО заохочували до посилення військової співпраці з союзниками у Східній Азії, а Японія і Південна Корея брали участь у самітах НАТО і висловлювали свою підтримку Україні. Навіть після переобрання Трампа європейські чиновники продовжують посилатися на зв'язки між Китаєм і Росією, намагаючись зберегти американську військову присутність на континенті.
Виправляючи кривду
Підхід адміністрації Трампа до Європи поки що недостатній для того, щоб зруйнувати основи трансатлантичних відносин, які існували протягом 75 років. Але хороша новина для Трампа полягає в тому, що у нього є ще понад три роки, щоб підштовхнути Сполучені Штати до зовнішньої політики, яка дійсно ставить американські інтереси на перше місце.
Для початку адміністрація Трампа повинна регіоналізувати трансатлантичні відносини, повернувши свій фокус на Європу і Північну Атлантику, де він і мав би бути з самого початку. Трамп і його команда з національної безпеки перестали говорити про «решітку», яка пов'язує європейських і азійських союзників Вашингтона, і більше не просувають НАТО як основний будівельний блок будь-якого ліберального міжнародного порядку. Вони також закликали членів НАТО зосередитись на питаннях безпеки на власному подвір'ї, а не на питаннях безпеки в Індо-Тихоокеанському регіоні. Але Трампу потрібно буде зробити більше для того, щоб стримувати американсько-європейські відносини на регіональному рівні, особливо в оборонній сфері.
Щоб гарантувати, що обсяг трансатлантичних зобов'язань і повноважень НАТО не розширюватиметься далі, Сполученим Штатам слід розпочати дискусії про те, щоб офіційно закрити відчинені двері альянсу, позбавивши його шансів на майбутнє розширення. Сполучені Штати також повинні переконатися, що діяльність альянсу залишається чітко зосередженою на Європі. Вашингтон повинен наполягати на тому, щоб планові документи НАТО зосереджувалися лише на викликах євроатлантичної безпеки, включаючи прямі загрози території НАТО, морську безпеку у водах, що оточують континент, і кіберзагрози з боку державних і недержавних суб'єктів. Сполучені Штати також повинні утримуватися від підтримки будь-яких операцій за межами нинішніх кордонів НАТО, запропонованих іншими членами Альянсу, включаючи військово-морські транзити через Тайванську протоку і безпольотні зони над Україною.
По-друге, Трампу потрібно буде змусити Європу взяти на себе більше відповідальності за власну оборону — і не лише на папері. Можливо, це не вимагатиме виходу США з НАТО, але це вимагатиме значного скорочення американських військ і буквального тлумачення наріжного документа альянсу, статті 5, щоб звузити обсяг військових зобов'язань США перед Європою в разі кризи. Хоча статтю 5 часто описують як таку, що вимагає від країн-членів розгортати війська для надання прямої підтримки, якщо будь-який інший член Альянсу стане жертвою агресії, фактичне зобов'язання є більш обмеженим. У договорі йдеться лише про те, що в разі нападу члени Альянсу «надаватимуть допомогу Стороні або Сторонам, що зазнали нападу, шляхом негайного вжиття, індивідуально і спільно з іншими Сторонами, таких заходів, які вони вважатимуть необхідними, включаючи застосування збройних сил, для відновлення і підтримання безпеки в Північноатлантичному регіоні». Сполучені Штати могли б відповідати цьому стандарту, наприклад, запропонувавши військову допомогу або логістичну підтримку, а не відправляючи американських солдатів на фронт.
Інституційні зміни також будуть необхідні. Адміністрація Трампа має розпочати переговори з союзниками по НАТО, щоб гарантувати, що європейці, а не американці зможуть обіймати вищі цивільні і військові посади, в тому числі посаду наступного верховного головнокомандувача НАТО. І вона повинна переписати плани НАТО, щоб зменшити роль США в передовій обороні і на передовій і натомість призначити американські сили в Європі для виконання допоміжних функцій, включаючи розвідку, логістику та інші стратегічні засоби.
Після скорочення своєї військової присутності в Європі Сполучені Штати повинні працювати над створенням нового фундаменту для трансатлантичних зв'язків, зосереджених на технологічному та економічному співробітництві. Цей проєкт вимагатиме створення нових інституцій для формалізації взаємодії і зміцнення партнерств у таких сферах, як штучний інтелект, фармацевтика і найважливіші корисні копалини. Лідерство США в космічній галузі та кібертехнологіях також може бути посилене завдяки співпраці з Європою. Нова торговельна угода, яку Трамп нещодавно уклав з ЄС, може стати відправною точкою для побудови нових механізмів співпраці та взаємовигідних зв'язків. Особливої уваги потребує прогрес у таких питаннях, як вимоги до передачі та обміну технологіями та гармонізація регуляторних стандартів.
Нарешті, адміністрація Трампа не повинна повторювати помилки 1949 року, використовуючи скорочення для різкого повороту до Азії, що супроводжуватиметься створенням нових організацій колективної безпеки, розширенням військової присутності та зусиллями зі створення глобальної коаліції для стримування супротивника [цього разу — Китаю], якого вона боїться. Такий крок широко підтримується американськими зовнішньополітичними експертами та китайськими яструбами, але він знову призведе до перенапруження Сполучених Штатів і ризику втягнути країну в конфлікт далеко від її власних берегів. У будь-якому випадку, нинішньої американської військової присутності в Азії більш ніж достатньо для забезпечення американських інтересів.
Повернення додому
Замість цього Сполученим Штатам слід повернутися додому. Трамп повинен використати ресурси і стратегічну пропускну здатність, вивільнені завдяки зменшенню військової ролі США в Європі, і переорієнтувати американську енергію на Західну півкулю. Безпека кордонів і портів, протиповітряна і протиракетна оборона країни — це ті сфери, в яких військова міць матиме важливе значення. Але навіть після інвестицій у ці сфери, скорочення військових зобов'язань США в Європі дозволить Сполученим Штатам стати більш ощадливими, створюючи бюджетний простір для внутрішніх пріоритетів, включаючи інфраструктуру, освіту і виплату державного боргу.
Адміністрація Трампа повинна працювати з регіональними партнерами над усуненням першопричин міграції та виділяти більше ресурсів правоохоронним органам, які найкраще підготовлені для боротьби з такими проблемами, як торгівля людьми та наркотиками і транснаціональна організована злочинність. Вашингтон також може зосередитися на збільшенні своїх інвестицій в Латинській Америці, щоб скористатися перевагами багатих природних ресурсів регіону і побудувати більш міцні зв'язки з сусідами США, в тому числі з тими, з якими Сполучені Штати мають історію конфліктів. Вашингтон міг би включити Гренландію, яка є частиною Північної Америки, у свою нову політику у півкулі, знайшовши взаємовигідні сфери для співпраці — від видобутку критично важливих корисних копалин до створення нових військових баз для зміцнення безпеки в Північній Атлантиці.
Хоча цей поворотний пункт не буде завершений за чотири роки, адміністрація Трампа має унікальну можливість відновити баланс трансатлантичних відносин і вилікувати їхні патології. Коли цей баланс буде досягнутий, це стане довготривалим досягненням, яке позиціонуватиме Сполучені Штати перед викликами і можливостями наступних 75 років.
Дякую, що прочитали цей текст. Запрошую вас до свого телеграм-каналу, де ви знайдете ще більше оглядів західної преси та аналітики останніх подій.
