Про сучасне та історичне адміністративне ділення Криму

7 вересня 2023 року набув чинності Закон України "Про внесення змін...", яким на території тимчасово окупованого Криму була впроваджена адміністративна реформа 2020 року, і в Автономній Республіці Крим офіційно з’явилося 10 нових районів.

Чи оптимальне нове адміністративне ділення для Криму, чи могло б воно бути краще, для чого його впроваджувати до деокупації — на ці питання спробую дати відповіді у цій публікації.

Заодно й розповім, яке адміністративне ділення мав півострів історично, і які є паралелі між історичними поділами та сучасним адміністративним діленням Криму.

Передісторія

За свою історію Крим ніколи не об'єднувався у складі однієї держави до модерного часу. У першу чергу це зумовлено різними географічними регіонами півострова: гори та передгір'я здебільшого контролювало місцеве населення, прибережні території контролювали зайди з Середземномор'я, а степи — прибульці з Великого Степу.

Так було в античності, коли у горах жили таври, у степах кіммерійці, а пізніше скити, а на узбережжі свої колонії заснували давні греки.

Так було й у середньовіччі, коли одну Римську імперію змінила інша, Візантійська, а пізніше італійські торгівельні республіки, степи контролювали гуни, кипчаки, кумани, монголи тощо, а у горах до тавроскитів приєдналися готи та алани.

Таким Крим увійшов у ранньомодерний час, коли у передгір'ях та степах сформувалося Кримське ханство, у горах — князівство Феодоро, а на південному узбережжі — генуезька Ґазарія. На них зупинимося детальніше.

Феодальний поділ Кримського ханства

Незалежне Кримське ханство утворилося у 1441 році, і об'єднало під владою ханів з династії Ґераїв більшу частину Криму. Від Золотої Орди ханство успадкувало систему поділу на бейства — феодальні володіння. У Криму це були землі родів Ширін, Барин, Аргин, Яшлав (Сулеш), Кирк, Мансур (Мангит) та Кипчак. Окремо виділялися землі калга-султана, нащадка хана або довіреної особи з ханського роду.

Беї були васалами хана, у спеціальному привілеї хана фіксувалися права бейського роду на землю, його імунітети та васальні повинності. Бейства мали часткову автономію в адміністративних, судових та фінансових справах, і виставляли окремі підрозділи ополчень та регулярної армії ханства.

За інформацією шведського історика Йоганна Тунманна, який склав і видав опис Кримського ханства у 1777 році, вже у 1740 році, за хана Менглі II Ґерая, Крим поділявся також на 48 кадиликів (судівських округів).

Князівство Феодоро

Князівство Феодоро також мало типовий середньовічний адміністративний поділ: домен (володіння князя), землі великих феодальних родів та церковні землі.

Домен князя Феодоро включав Бельбекську, Байдарську і Варнутську долини, а центрами великих феодальних володінь були такі фортеці як Ескі-Кермен та Черкез-Кермен. Також у періоди, коли влада князів розповсюджувалася на прибережні генуезькі колонії (наприклад в Алушті чи Партеніті), їхні громади мали певне самоврядування у складі князівства.

Генуезька Ґазарія

Адміністративне управління генуезької Ґазарії складалося з окремих консульств. Верховним правителем Ґазарії був дож Генуезької республіки, він призначав консулів Кафи (Феодосії), Чембало (Балаклави), Солдайї (Судака) та Воспоро (Керчі).

Консулу Кафи підпорядковувалися консули Чембало, Солдайї та деякий час консул Воспоро, а також він призначав намісників ще в чотирьох консульствах Капітанства Ґотії, з центрами у Горзоні (Гурзуфі), Партеніті, Ялті, та Лусті (Алушті).

17 листопада 1453 року Генуезька республіка передала генуезькому банку Святого Георгія управління своїми чорноморськими колоніями, а відповідно й право призначати консулів.

Османський санджак Кєфє

Князівство Феодоро та генуезьку Ґазарію вже у 1475 році завоювала Османська імперія, та об'єднала в санджак Кєфє.

Перший його докладний опис датується 1529 роком, за ним санджак складався з шести кадиликів, чотири у Криму: Кафа (Кєфє), Сугдак (Судак), Манкуб (Мангуп) та Керш (Керч); та два поза ним — Азак (Азов) та Тамань.

У 1588 році санджак став адміністративною одиницею вищого рівня —  еялетом, і об'єднав й інші османські території Причорномор'я. Він був поділений на шість санджаків: Кафа; Тамань, Анапа і Керч; Азак; Аккерман; Бендери та Кільбурун (Кінбурн). Відповідно у Криму знаходився Кафинський санджак, який складався з Мангупського, Судакського та Кафинського кадиликів, та кадилик Єні-Калє санджака Тамань, Анапа і Керч.

Кримське ханство

У 1774 році майже весь Крим вперше об’єднався у межах однієї держави. Хан Сахіб II Ґерай своїм указом включив османський санджак Кєфє до складу Кримського ханства, і лише маленька частина Криму опинилася поза межами ханства, оскільки османський кадилик Єні-Калє з містами Керч та Єні-Калє анексувала росія.

Це збіглося з революційною адміністративною реформою, яку невдовзі провів хан Шахін Ґерай, зокрема з метою ослаблення аристократії. Значна частина бейських земельних володінь перейшла до держави, стара феодальна система була зруйнована, і з’явився новий адміністративний поділ країни.

Хан поділив територію Криму на 6 каймаканств (каймакамликів, повітів), які складалися з 44 кадиликів (судових округів), які були залежні від центральної влади. Кадилики колишнього османського санджака Кефе були розділені: Мангупський кадилик увійшов до Бахчисарайського, а Судакський та Кафинський — до Кафинського каймаканства.

Адміністративний поділ ханату виглядав так:

• Акмесджитське каймаканство (9 кадиликів)

• Багчасарайське каймаканство (6 кадиликів)

• Карасувбазарське каймаканство (9 кадиликів)

• Кафинське (Кєфєнське) каймаканство (11 кадиликів)

• Ґьозлевське (Кєзлєвське) каймаканство (5 кадиликів)

• Оркапинське каймаканство (6 кадиликів)

На чолі кадиликів стояли кадії, мусульманські судді, а на чолі каймакамств — каймаками, голови адміністрацій.

Російська окупація

Після анексії Кримського ханства Російською імперією у 1783 році, спочатку на півострові був збережений ханський адміністративно-територіальний устрій та основи місцевого управління. Майже рік Кримом управляла російська військова адміністрація за допомогою спеціально створеної наради представників кримських знаних родів, які пішли на співпрацю з окупантами.

Зберігався поділ територій Криму на 6 каймаканств (провінцій): Бахчисарайське, Акмечетське, Карасубазарське, Козловське (Кєзлєвське), Кафинське (куди включили Керч та Єні-Калє) та Перекопське (Оркапинське). Всього в Криму нараховувалося 1474 поселень в складі 44 кадиликів.

Проте, вже 13 лютого 1784 року на території колишнього ханства утворена Таврійська область російської імперії у складі семи повітів. Чотири з них знаходилися на території Криму: Сімферопольський з центром в Акмєсджиті (Сімферополі), Левкопольський з центром в Ески-Киримі (Левкополі), Євпаторійський з центром у Кєзлєві (Євпаторії) та Перекопський з центром в Ор-Капи (Перекопі).

Повіти ділилися на повітове місто, заштатні міста та волості (до десяти), а волості — на поселення та сільські громади. При чому у перші роки паралельно зберігався й розподіл на камаканства, оскільки російська адміністрація не спромоглася наладити ефективної роботи повітової системи у Криму. У 1787 році центр Левкопольського повіту переноситься в Кєфє (Феодосію), і повіт стає Феодосійським.

Таврійська область існувала до 23 грудня 1796 року, коли була розділена на два повіти: Ак-Мечетський з центром в Акмєсджиті (якому повернули зросійщену назву Ак-Мечеть) та Перекопський з центром в Ор-Капи (Перекопі), які увійшли до складу Новоросійської губернії. Перекопський повіт, окрім території Криму, включав також і історичний Джамбуйлук — території сучасної лівобережної Херсонщини.

Проте, губернія проіснувала недовго, і вже у 1802 році була розділена на Миколаївську (майбутню Херсонську), Катеринославську та Таврійську губернії. Крим увійшов до складу останньої та займав чотири її повіти з семи: Євпаторійський, Перекопський, Сімферопольський та Феодосійський.

У 1821 році з Феодосійського повіту було виділено Керч-Єнікальське градоначальництво, у 1838 році з Сімферопольського повіту виділений Ялтинський повіт, а у 1873 році — Севастопольське градоначальництво.

Відповідно на кінець існування Таврійської губернії та всієї російської імперії Крим поділявся на:

• Сімферопольський повіт

• Євпаторійський повіт

• Перекопський повіт

• Ялтинський повіт

• Феодосійський повіт

• Керч-Єнікальське градоначальництво

• Севастопольське градоначальництво

Ще три повіти губернії знаходилися на материковій частині України: Бердянський, Дніпровський (з центром в Олешках) та Мелітопольський.

Визвольні змагання

В цілому, у період 1917-1921 років Крим зберігав свій губернський устрій. Так, вибори делегатів першого Курултаю кримськотатарського народу у 1917 році проходили у п'яти виборчих округах, які дублювали п’ять кримських повітів Таврійської губернії.

Проголошена у грудні того ж року Кримська Демократична Республіка не дожила до проведення адміністративної реформи, а пізніші перший та другий Кримські крайові уряди зберегли губернську систему, єдине що без трьох материкових повітів, які входили до складу УНР та Української Держави.

Влітку 1918 року, перед митною війною першого Кримського крайового уряду генерала Сулеймана Сулькевича з Українською Державою, Сулькевич видав інструкцію про облаштування кордону з Україною, намагаючись залишити за Кримом півострів Чонгар із соляними промислами та Арабатську стрілку. Своєю чергою український уряд хотів залишити їх собі та додатково встановити кордон південніше Перекопського валу.

Деякий час у місті Ор-Капу (Перекопі) існували дві думи та комендатури, навіть відбувалися перестрілки між кордонними вартами. Хоча командування німецьких військ, які тоді знаходилися і в Криму, і на материковій Україні, визнавало кордон за 8 верств (8,5 кілометра) на північ від Перекопського валу. 

Коли Крим та частину УНР у 1919 році окупувала біла російська армія, вони відновили губернію у її дореволюційних межах. З совєтською окупацією три материкових повіти увійшли до складу УРСР, а Крим як Таврійська губернія опинився у складі РСФСР.

Совєтська окупація

У грудні 1920 року до п’яти повітів губернії додалося ще два — Керченський та Севастопольський, які замінили собою градоначальництва і зайняли також частину територій Феодосійського та Сімферопольського повітів відповідно. У 1921 році центром Перекопського повіту став Джанкой, і він отримав нову назву — Джанкойський.

Повіти тепер складалися з сільських та міських рад (спочатку ради робітничих та солдатських депутатів).

18 жовтня 1921 року Таврійська губернія була перетворена на Автономну Кримську Соціалістичну Радянську Республіку у складі РСФСР.

Повіти були перейменовані на округи, і додатково поділялися на 20 районів:

• Джанкойський округ (3 райони)

• Євпаторійський округ (3 райони)

• Керченський округ (2 райони)

• Севастопольський округ (1 район, деякий час 2 райони)

• Сімферопольський округ (6 районів, деякий час 4 райони)

• Феодосійський округ (4 райони)

• Ялтинський округ (1 район, деякий час 3 райони)

У 1923 році округи були скасовані, і АКСРР розділили на 15 районів:

• Ак-Мечетський (з центром в Акмєчиті, зараз Чорноморське)

• Алуштинський

• Армянський (з центром в Ермєні-Базарі, з 1921 року — Армянськ)

• Бахчисарайський

• Джанкойський

• Євпаторійський

• Карасубазарський

• Керченський

• Підгірно-Петровський (з центром в селі Підгородне-Петрівське, зараз частина Акмєсджита)

• Сарабузький (з центром в селі Спат, зараз Гвардійське)

• Севастопольський

• Старо-Кримський

• Судакський

• Феодосійський

• Ялтинський

У 1924 році п’ять районів були скасовані, а Підгірно-Петровський район став Сімферопольським, і АКСРР поділялася на 10 районів:

• Бахчисарайський

• Джанкойський

• Євпаторійський

• Карасубазарський

• Керченський

• Севастопольський

• Сімферопольський

• Судацький

• Феодосійський

• Ялтинський

У 1931 році районів стало 16, частина з них стала національними, і до них додалися чотири міста республіканського значення: Керч, Севастополь, Сімферополь та Ялта.

У 1930-х додалося ще 10 районів, і ще два окремих міста, а у 1936 році Автономна Кримська Соціалістична Радянська Республіка стала Кримською Автономною Соціалістичною Радянською Республікою.

На кінець 1930-х Кримська Автономна Соціалістична Радянська Республіка мала наступний поділ:

1. Ак-Мечетський район

2. Ак-Шейхський район 

3. Алуштинський кримськотатарський національний район

4. Балаклавський кримськотатарський національний район

5. Бахчисарайський кримськотатарський національний район

6. Буюк-Онларський німецький національний район

7. Джанкойський район

8. Євпаторійський район

9. Зуйський район

10. Ічкинський район

11. Калайський район

12. Карасубазарський район

13. Кіровський район (центр Іслям-Терек)

14. Ішунський (пізніше Красноперекопський) український національний район

15. Куйбишевський кримськотатарський національний район (центр Албат)

16. Лариндорфський єврейський національний район (центр Джурчі)

17. Ленінський район (центр Леніне, зараз Єді-Кую)

18. Маяк-Салинський район (центр Керч)

19. Сакський район

20. Сеїтлерський район

21. Сімферопольський район

22. Старокримський район

23. Судацький кримськотатарський національний район

24. Тельманський німецький національний район (центр Курман-Кемельчи)

25. Фрайдорфський єврейський національний район

26.  Ялтинський кримськотатарський національний район

27.  Місто Севастополь

28.  Місто Євпаторія

29.  Місто Керч

30.  Місто Сімферополь

31. Місто Феодосія

32.  Місто Ялта

Після 1938 року, з остаточним згортанням коренізації, всі національні райони були скасовані.

Німецька окупація

У часи Другої світової війни під час німецько-румунської окупації Крим мав входити до Генеральної округи Крим (частина Таврії) Райхскомісаріату Україна. Округа мала поділятися на 12 ґебітів (округів), з них три міські:

• Джанкойський ґебіт

• Євпаторійський ґебіт

• Ічкінський ґебіт

• Керченський ґебіт

• Курман-Кемельчинський ґебіт

• Севастопольський ґебіт

• Сімферопольський ґебіт

• Судацький ґебіт

• Ялтинський ґебіт

• Керченський міський ґебіт

• Севастопольський міський ґебіт

• Сімферопольський міський ґебіт

Ґебіти мали поділятися на один-три райони, які повторювали совєтськє районування. Проте, фактично такий поділ не був запроваджений, оскільки Крим весь час окупації знаходився під військовим управлінням. На чолі апарату військової адміністрації стояв командувач військ вермахту в Криму.

Друга совєтська окупація

У 1944 році, після повернення совєтських військ та депортації кримських татар з Криму, були перейменовані районні центри КрАСРР, а за ними й самі райони: Ак-Мечетський на Чорноморський, Ак-Шейхський на Раздольненський, Буюк-Онларський на Октябрський, Ічкінський на Совєтський, Карасубазарський на Білогірський, Колайський на Азовський, Лариндорфський на Первомайський, Маяк-Салинський на Приморський, Сеїтлерський на Нижньогірський, Тельманський на Красногвардійський, а Фрайдорфський на Новоселівський.

У 1945 році Кримська Автономна Соціалістична Радянська Республіка стала Кримською областю у складі РРФСР, і в цілому зберігала свій адміністративний поділ до передачі до складу УРСР у 1954 році. За цей час було скасовано два райони, а у 1948 році місто Севастополь було віднесено до міст республіканського підпорядкування, і на 1954 рік Кримська область складалася з 24 районів, 1 міста республіканського і 5 міст обласного підпорядкування.

З 1954 року й до відновлення незалежності України у 1991 році у Криму було скасовано 14 районів. Частина з них пізніше були відновлені, а деякі цілком увійшли до складу міст. Так, Балаклавський район увійшов до складу міста Севастополь (про розширення меж Севастополя я детальніше писав тут), а Алуштинський цілком перетворився на місто обласного значення Алушта. Також варто згадати, що у 1955 році північну частину Арабатської стрілки передали до складу Херсонської області.

На серпень 1991 року відновлена рішенням Верховної Ради УРСР Кримська АРСР у складі УРСР складалася з 15 районів та 10 міст республіканського підпорядкування, до яких тоді входив і Севастополь.

Незалежна Україна

У жовтні 1991 року Судакський район перетворений на місто республіканського підпорядкування Судак, у 1993 році до категорії міст республіканського підпорядкування віднесено місто Армянськ, а за Конституцією України 1996 року місто Севастополь стало містом центрального підпорядкування.

Так і сформувався адміністративний поділ Автономної Республіки Крим, який проіснував аж до 2023 року: 14 районів та 11 міст республіканського значення (міських рад):

• Бахчисарайський район

• Білогірський район

• Джанкойський район

• Кіровський район

• Красногвардійський район

• Красноперекопський район

• Ленінський район

• Нижньогірський район

• Первомайський район

• Роздольненський район

• Сакський район

• Сімферопольський район

• Совєтський район

• Чорноморський район

• Алуштинська міська рада

• Армянська міська рада

• Джанкойська міська рада

• Євпаторійська міська рада

• Керченська міська рада

• Красноперекопська міська рада

• Сакська міська рада

• Сімферопольська міська рада

• Судацька міська рада

• Феодосійська міська рада

• Ялтинська міська рада

Місто центрального підпорядкування Севастополь, як окремий регіон України, складалося з чотирьох районів. Два були чисто міськими, а до ще двох входили інші населені пункти та купа поселень без статусу окремих населених пунктів:

• Гагарінський район

• Ленінський район

• Нахімовський район 

  • смт Кача, 12 сіл та одне селище

• Балаклавський район

  • місто Інкерман та 16 сіл

Після початку російсько-української війни та окупації Криму у 2014 році, окупанти фактично зберегли адміністративний устрій Автономної Республіки Крим та міста центрального підпорядкування Севастополя, створивши на їх основі окупаційні адміністрації так званих “рєспублікі крим” та “ґорода фєдєральноґо значєнія сєвастополь”. На основі міських, селищних та сільських рад були утворені окупаційні “муніціпальні образованія”.

Адміністративна реформа 2020 року

Старий адміністративний поділ регіонів, який дістався Україні від совка і фактично не змінювався відтоді, мав цілий ряд недоліків. Так, в регіонах існували міжрайонні управління поліції, міжрайонні прокуратури та податкові адміністрацій, оскільки тодішні райони не були здатні виконувати свої функції.

Під час реформи децентралізації, що проходила з 2015 по 2020 рік, було запропоновано збільшити райони задля покращення організації виконавчої влади та якості державного управління. Нові райони мали утворюватися з центрами у містах з населенням понад 50 тисяч осіб (хоча не всюди цього вдалося притриматися, так, найменший район України зараз має адміністративним центром селище Верховина з населенням менше ніж 6 тисяч осіб), навколо яких встановлюється зона відповідальності в 60 кілометрів ‒ приблизно година їзди. Міські, селищні та сільські ради замінили об'єднані територіальні громади (ОТГ).

На території тимчасово окупованого Криму адміністративна реформа мала додаткове значення – пов'язане з необхідністю будувати ефективну систему управління після деокупації.

З 2015 по 2020 рік було запропоновано кілька варіантів нового районування АРК: від чотирьох (з центрами у Сімферополі, Феодосії, Ялті та Джанкої) до восьми районів (з центрами у Сімферополі, Севастополі, Феодосії, Ялті, Керчі, Євпаторії, Джанкої та Яни Капу). В останньому випадку Севастополь повністю мав повернутися до складу АРК.

На засіданні уряду 12 червня 2020 року Кабмін затвердив утворення нових 10 районів в Автономній Республіці Крим: Бахчисарайського, Білогірського, Джанкойського, Євпаторійського, Керченського, Курманського, Перекопського, Сімферопольського, Феодосійського та Ялтинського.

Також Бахчисарайському району була передана територія місцевих рад та не-міських територій, які входили до складу міста Севастополь. Але саме місто центрального підпорядкування Севастополь залишається окремим регіоном України, оскільки це закріплено у Конституції.

Адміністративний устрій міста Севастополь залишився старим: чотири міські райони, проте, з куди меншою територією.

Утворення нових районів було затверджено Постановою Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX “Про утворення та ліквідацію районів”. Однак, тоді у постанову був внесений пункт, за яким нова адміністративна реформа в Криму набирала чинності лише після деокупації Криму та відновлення територіальної цілісності України.

Сучасність

Повномасштабна агресія 2022 року змінила підходи України в багатьох питаннях, що стосуються деокупації півострова. Це активізувало процеси зі стратегічного планування того, яким буде Крим після звільнення, та як на території півострова працюватиме українська влада протягом перехідного періоду.

Стало зрозуміло, що створення у майбутньому 10 районних військових адміністрацій є простішим процесом та потребуватиме менше ресурсів, ніж утворення 14 адміністрацій “старих” районів та 11 адміністрацій окремих міських рад.

23 серпня 2023 року Верховною Радою України був ухвалений Закон України № 3334-IX “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою Автономної Республіки Крим”, який був підписаний Президентом Володимиром Зеленським 5 вересня 2023 року і яким з 7 вересня 2023 року нове районування у Криму набуло чинності.

Також стало зрозумілим, що 10 районних державних адміністрацій це вкрай мала кількість для майбутнього повернення української влади в деокупований Крим. Тому прийнято рішення сформувати всередині районів тимчасові громади, що існуватимуть як базові одиниці адміністративно-територіального устрою від моменту деокупації до періоду за рік до перших місцевих виборів після звільнення. Проте, на сьогодні проєктні 40 територіальних громад у Криму так і не було створено.

Щодо нового районування

Якщо порівнювати з іншими регіонами країни, то Автономна Республіка Крим отримала найбільшу кількість нових районів ‒ десять. Одна з причин цього ‒ після деокупації на півострові знадобиться велика щільність органів державної влади України, зокрема й для надання різних адміністративних послуг.

Проте, за кількістю населення та площею нові райони АРК не сильно відрізняються від інших нових районів України. Так, райони АРК мають від 122 до 519 тисяч населення, тоді як середня кількість населення за районами в усій Україні ‒ 311 тисяч. У нас є райони й з більшою різницею в населенні: найменший район України, Верховинський, має 30 тисяч населення, а найбільший, Харківський ‒ 1 мільйон 762 тисяч населення.

Ще цікаво, якщо порівнювати нове ділення з історичним, то з шести центрів каймаканств Кримського ханства на сьогодні п’ять є районними центрами: Акмєсджит (Сімферополь), Бахчисарай, Карасувбазар (Білогірськ), Кєзлєв (Євпаторія) та Кєфє (Феодосія). Не є сучасним районним центром лише Ор-Капи (Перекоп), але це тому, що його не існує з 1920 року.

Але є символічним, що на сьогодні районним центром є сусіднє місто Яни Капу, яке було засноване у 1932 році як Красноперекопськ, і було декомунізовано у 2016/2023 році на честь того самого Ор-Капи, але у формі Яни Капу, “Нові ворота”.

Серед сучасних районних центрів містами за часи ханства не були Ялта, Джанкой та Курман (який і зараз є селищем, а не містом), оскільки вони на той час були селами, як Ялта, чи взагалі не згадуються у тодішніх документах, як Джанкой. Ну і містом не був Яни Капу, оскільки його тоді ще й не існувало.

В цілому можна відзначити, що історично й центри російських повітів, й здебільшого центри великих совєтських районів залишалися у тих самих містах, які існували й у часи Кримського ханства. Єдине, що до них додався Ак’яр (Севастополь). Що вчергове руйнує російський міт про те, що росія нібито принесла у Крим цивілізацію та все тут побудувала з нуля.

Дякую за увагу! Підписуйтесь на мій канал у тґ або у вотсапі, а підтримати мене копійчиною ви можете на donatello.