Еволюція свободи
Індекс свободи показує дві важливі особливості процесу інституційного розвитку, по якому Казахстан рухається протягом останніх трьох десятиліть. З одного боку, загальна позитивна тенденція відображає мету, яка підтримувалася протягом усього періоду, інтегруватися у світове співтовариство як політично, так і економічно, щоб сприяти безпеці та процвітанню молодої країни. Усі стратегії, прийняті країною за останні тридцять років, послідовно відображають її прагнення мати відкриту конкурентоспроможну економіку і бути авторитетним міжнародним гравцем. Останнє передбачає становлення функціональної демократії та дотримання міжнародних норм у галузі прав людини. З іншого боку, в той час як зобов'язання уряду щодо економічної лібералізації були досить послідовними і щирими, його досягнення у сферах належного врядування, демократизації та прав людини можна охарактеризувати в кращому випадку як несистемні. Розбіжності в динаміці трьох субіндексів свободи підкреслюють різницю у прагненнях.
Коливання, що спостерігаються в Індексі свободи, можна пояснити змінами в обставинах і політиці. Казахстан отримав потужний стартовий імпульс до лібералізації завдяки реформам пізньої радянської перебудови та Вашингтонському консенсусу. Однак до кінця 1990-х років цей імпульс був приглушений консолідацією авторитарного режиму під керівництвом першого президента країни Нурсултана Назарбаєва. Він також був підірваний азійською фінансовою кризою, яка породила серйозні сумніви щодо переваг необмеженої відкритості до фінансових і торговельних ринків. На початку 2000-х років доходи від продажу нафти почали зростати, і в уряді з'явилася спокуса скористатися несподіваними надходженнями для проведення інтервенціоністської та протекціоністської економічної політики. Відтоді існують суперечності між державним розвитком і орієнтацією на вільний ринок. Економічне зростання також дозволило покращити систему соціального забезпечення, яка постраждала від економічної кризи та неоліберальної політики 1990-х років. Відставка Назарбаєва у 2019 році та комплексні реформи, запроваджені президентом Касимом-Жомарт Токаєвим після драматичних заворушень і репресій у січні 2022 року, створили позитивну динаміку, відображену у висхідній тенденції Індексу.
Розгляд трьох субіндексів свободи дає більш детальне уявлення про розвиток подій у Казахстані. Економічний субіндекс робить основний внесок у загальну позитивну траєкторію агрегованого Індексу. Він зростає і перевищує середній показник по регіону, за винятком раптового падіння на десять пунктів у 2000-2004 роках. Свобода торгівлі та інвестицій різко впала в цей період через прийняття нового законодавства, що регулює інвестиції, податки та екологічні вимоги. Уряд став більш наполегливим у відносинах з іноземними інвесторами, запровадив вимоги щодо місцевої складової та переглянув контракти. Але субіндекс швидко відновився і відтоді демонструє дуже чітку позитивну динаміку, чому сприяв вступ Казахстану до Світової організації торгівлі у 2015 році.
Відносно високий показник економічної свободи жінок є як спадщиною радянського проєкту модернізації та його акценту на залученні жінок до робочої сили, так і результатом поточних обставин. Багатьом сім'ям, щоб підтримувати гідний рівень життя, необхідно мати два джерела доходу. Позитивним довгостроковим наслідком драматичного економічного колапсу кінця радянського періоду та перших років незалежності є велика кількість жінок-підприємців у Казахстані. У той час багато жінок покинули свою неоплачувану роботу і стали човниковими торговцями, імпортуючи товари з Китаю і Туреччини та продаючи їх на базарах і невеликих ринках. Такий процес став інкубатором для жінок-підприємців у країні. Тенденція була підтримана урядом та міжнародними донорами, і сьогодні в країні спостерігається відносно висока частка жінок-підприємців, які мають власний бізнес.
Політичний субіндекс демонструє стійке погіршення в період з 1999 по 2019 рік, з тимчасовим покращенням у 2006-10 роках та різким зростанням у 2019 році. Відносно високі показники 1990-х років відображають спад хвилі лібералізації, розпочатої реформами Михайла Горбачова в середині 1980-х років. Ухвалена в 1995 році суперпрезидентська Конституція поставила Казахстан на шлях авторитарної консолідації. Цю тенденцію ілюструє падіння на двадцять пунктів політичних прав на свободу вираження поглядів та об'єднань до 2019 року. Ситуація з громадянськими свободами в цей період була кращою і складнішою, про що свідчать коливання за цим компонентом. Падіння 2003, 2012 і 2016 років пов'язані з прийняттям нового законодавства (закон про екстремізм 2003 року, закон про релігійну діяльність 2011 року і кілька законодавчих і правових змін 2016 року, спрямованих на боротьбу з «екстремізмом і тероризмом»), яке обмежувало свободу совісті в ім'я безпеки. Однак, на відміну від майже лінійного погіршення політичного субіндексу, за кожним падінням слідувало часткове покращення, що відображає певний ступінь інтерналізації ліберальних цінностей політичними елітами.
Перехід влади в Казахстані, який розпочався з відставки Назарбаєва у 2019 році і завершився подіями «Кривавого січня» у 2022 році, став критичним моментом для країни. Перша подія не змінила баланс сил - Назарбаєв, його сім'я та соратники продовжували контролювати владу, а Назарбаєв все ще мав титул «Лідер нації», - але вона змінила настрої в суспільстві. Люди відчули, що зміни можливі, і почали вимагати реформ. Токаєв і його команда відчули і спробували відповісти на цей зростаючий попит. Вони розробили політику, засновану на концепції «держави, що чує», і експериментували з більш відкритими місцевими виборами. Однак за часів правління дуумвірату Назарбаєва/Токаєва, система, яка давно звикла до чіткої та жорсткої вертикалі влади, стала заплутаною та неефективною. Прагнення громадян до змін призвело до протестів на початку 2022 року, які в поєднанні з тим, що багато спостерігачів вважають невдалою спробою перевороту з боку прихильників Назарбаєва, призвели до «деназарбаєвізації» системи. Несподівано президент Токаєв перетворився з призначеного наступника на президента-реформатора. Хоча офіційними цілями політичних реформ, які він проводить, є демократизація та лібералізація, здається, що вони в першу чергу спрямовані на усунення недоліків суперпрезидентської політичної системи та покращення управління. Геополітичний контекст є фактором, що впливає на напрямок і глибину реформ. З одного боку, поглиблення відносин із Заходом набуває ще більшого значення в нових умовах, і тому сприйняття Заходом ситуації у сфері прав людини в Казахстані має значення. З іншого боку, існують побоювання, що політична лібералізація може дестабілізувати і послабити країну, зробивши її більш вразливою до зовнішнього втручання.
Правовий субіндекс відображає дуже складну ситуацію з реалізацією верховенства права в Казахстані. По-перше, дані добре відображають підвищення якості та оперативності бюрократичного апарату. Зростання бюджету в 2000-х роках дозволило режиму інвестувати в ефективне управління, виходячи з розуміння того, що найкращий спосіб зменшити кількість суперечок і протестів - це ефективно надавати населенню державні послуги за допомогою добре функціонуючої держави. Основна увага приділяється підвищенню кваліфікації державних службовців та діджиталізації з метою підвищення ефективності та підзвітності (відповідно до концепції «держави, що чує»). Кожна державна установа має акаунти в соціальних мережах, а оцінка її діяльності враховує аспект комунікації з громадськістю.
По-друге, спостерігається явна відсутність покращень - і навіть погіршень - в оцінці незалежності та ефективності судової системи. Підпорядкування судової гілки влади президенту, запроваджене Конституцією 1995 року, та системна корупція значно перешкоджають розвитку верховенства права в Казахстані. Усвідомлюючи, що це знижує привабливість країни для іноземних інвесторів, уряд створив у 2018 році правовий анклав - Міжнародний фінансовий центр «Астана». Він має власний суд і міжнародний арбітражний центр, забезпечуючи систему загального права і наймаючи іноземних суддів. Хоча цей механізм слугує швидкому вирішенню питань, пов'язаних з інвесторами, він лише посилює несправедливість, з якою стикаються пересічні громадяни.
Варто зазначити, що Президент Токаєв ініціював судову реформу, спрямовану на підвищення кваліфікації суддів та юридичного персоналу, «очищення» системи від корупції та вдосконалення процесів і процедур. Протягом наступних п'яти років можна буде оцінити реалізацію цієї реформи. Важливим позитивним зрушенням є відновлення Конституційного Суду (попередній орган був перетворений на «беззубу» Конституційну Раду згідно з Конституцією 1995 року) та запрошення на посаду суддів високопрофесійних і авторитетних людей.
Еволюція процвітання
Казахстан є великим експортером сирої нафти, золота, залізної руди, міді, алюмінію, цинку, урану та інших металів, що приносить країні значні доходи. Він також виробляє і продає високоякісну тверду пшеницю, важливий товар на міжнародних ринках. Тому не дивно, що загальний показник Індексу процвітання в країні вищий за середній по регіону. Крім того, зусилля уряду, спрямовані на поліпшення соціального забезпечення, спираючись на норми і досвід радянського суспільства, також допомагають Казахстану отримувати кращі показники в компонентах Індексу, що стосуються освіти та меншин.
Коливання компонента нерівності показують, що економічне зростання не обов'язково призводить до скорочення бідності та нерівності, і що позитивні тенденції можуть бути реверсивними. Існують значні просторові відмінності в добробуті та доступі до послуг між регіонами країни, а також уздовж сільського та міського розмежування. Два найбільші міста, Алмати і Астана, знаходяться в кращому економічному становищі, в той час як нафтовидобувні регіони Західного Казахстану мають як високі доходи, так і високий рівень бідності, а сільськогосподарський і переважно сільський південь посідає низькі позиції за обома цими показниками. Уряд намагається виправити цю регіональну нерівність, інвестуючи в інфраструктуру та змінюючи бюджетні витрати, щоб стимулювати регіони генерувати власні доходи через економічну діяльність.
За освітнім компонентом Індексу Казахстан посідає одне з перших місць у світі. Він може похвалитися майже повним залученням дітей до початкової та середньої освіти, а також високим рівнем вступу до вищих навчальних закладів. Однак ці бали зовсім не свідчать про якість освіти, що надається. Неоліберальні реформи 1990-х років, що призвели до недостатнього фінансування галузі та «оптимізації» шкіл у сільській місцевості, а також поступовий занепад радянської системи освіти, що супроводжувався виходом на пенсію вчителів, які пройшли радянську підготовку, призвели до зростання нерівності доступу до освіти та зниження якості викладання в державних школах. Стандартизовані тести, такі як PISA, свідчать про серйозні недоліки в освіті учнів Казахстану порівняно з учнями Західної Європи або інших країн Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). За часів Назарбаєва уряд намагався покращити освіту, яку він розглядав як найважливіший компонент економічного зростання і розвитку, шляхом інтернаціоналізації та створення «осередків передового рівня», насамперед новоствореного Назарбаєвського університету та кластеру Назарбаєвських інтелектуальних шкіл, залучаючи найталановитіших студентів за допомогою повністю профінансованих грантів. Уряд Токаєва працює над покращенням якості державної, особливо сільської, освіти, виділяючи більше фінансування, підвищуючи статус і зарплату вчителів та реформуючи педагогічні навчальні заклади. Він також сприяє налагодженню партнерських відносин між відомими іноземними університетами та регіональними університетами Казахстану.
Показники здоров'я населення Казахстану коливаються то вище, то нижче середньорегіонального рівня. Різке збільшення очікуваної тривалості життя в 2000-х роках відображає поліпшення соціально-економічної ситуації та збільшення інвестицій в систему охорони здоров'я, що дозволило Казахстану досягти значного зниження дитячої та материнської смертності, наблизившись до середнього показника в ОЕСР. Як і решта країн регіону, Казахстан зіткнувся зі зниженням очікуваної тривалості життя внаслідок пандемії COVID-19. Сильніший негативний вплив пандемії в Казахстані порівняно з рештою регіону може бути наслідком кращої та правдивішої статистики. Уряд країни був дуже ініціативним у подоланні кризи в галузі охорони здоров'я під час пандемії та провів масову кампанію вакцинації, як тільки вакцини стали доступними. Національний проєкт «Здорова нація», який зараз впроваджується, має на меті збільшити тривалість життя з нинішніх сімдесяти п'яти років до сімдесяти семи протягом п'яти років.
Казахстан отримав високий бал за показником щодо меншин. Конституція країни забороняє будь-яку дискримінацію «за ознаками походження, соціального, посадового і майнового стану, статі, раси, національності, мови, ставлення до релігії, переконань, місця проживання або за будь-якими іншими обставинами». Управління міжетнічними відносинами було найбільшим викликом. У перші дні незалежності керівництво країни розробило підхід, який ретельно балансував між інтересами численних етнічних груп (особливо росіян) і необхідністю розбудови національної держави на основі казахської ідентичності. Представники різних етнічних груп входять до складу Асамблеї народу Казахстану, спеціального політичного органу, який очолює президент країни. П'ять членів Асамблеї обираються до Сенату.
Нарешті, в екологічному компоненті Казахстан має показники вище середнього по регіону. Він не є великим джерелом викидів вуглецю, але це значною мірою пов'язано з невеликим населенням країни, яке становить 20 мільйонів осіб, порівняно з його великими сусідами в ширшому регіоні Євразії. Вуглецевоємність Казахстану, тобто кількість вуглекислого газу, що викидається на одиницю енергії, є високою (0,33 кг на кВт-год) і перевищує показники Китаю (0,26 кг/кВт-год) та Індії (0,28 кг/кВт-год). Уряд має амбітну програму декарбонізації, спрямовану на досягнення чистого нуля до 2060 року.
Шлях вперед
Казахстан опинився в точці перелому. Події у січні 2022 року поклали раптовий кінець ері Назарбаєва, а повномасштабне вторгнення Росії в Україну підірвало пострадянський політичний і безпековий порядок. Поєднання внутрішніх і геополітичних потрясінь викликає занепокоєння, страхи і тривогу щодо сьогодення і майбутнього. Водночас вони створюють простір для змін і нових звершень. Чи зможе Казахстан рухатися до більшої свободи і процвітання, визначатиметься вибором, зробленим сьогодні і завтра, і формуватиметься внутрішньою динамікою відносин між державою і суспільством, а також зовнішніми стимулами і тиском.
Наразі програма реформ Токаєва вказує на подальшу лібералізацію системи. Можна очікувати покращення політичного субіндексу: помірні покращення у сфері виборів, політичних прав та законодавчих обмежень для виконавчої влади, а також більш суттєві покращення у сфері громадянських свобод. Ситуація з релігійними свободами може не покращитися, але, ймовірно, і не погіршиться, незважаючи на зростаюче занепокоєння щодо радикального ісламізму та тероризму. Показники правового субіндексу, ймовірно, зростуть, особливо за складовими незалежності та ефективності судової системи, а також бюрократії та корупції. Також покращаться показники процвітання завдяки активній політиці щодо розширення прав і можливостей жінок, інтеграції людей з інвалідністю та зусиллям з декарбонізації.
Для того, щоб порядок денний поступової лібералізації спрацював держава повинна зберегти волю до реформ і спроможність впроваджувати їх зі значним ступенем успіху, а суспільство - бути зацікавленим у реформах і здійснювати на них послідовний тиск. Якщо відносини між ними стануть конфліктними (на тлі нерівності та невдоволення), існує ризик, що реформи будуть згорнуті. Більше ясності щодо траєкторії розвитку Казахстану виникне до 2029 року, коли завершиться єдиний термін повноважень президента Токаєва. Важливо пам'ятати, що в казахстанському суспільстві існують як антиліберальні, так і проліберальні сили. Зростаючий соціальний консерватизм, який супроводжує ісламське відродження, може стати серйозним викликом протягом наступних десяти років.
З геополітичного боку, порядок денний лібералізації потребує стимулювання і підтримки з боку Заходу. Таке партнерство було б корисним для обох сторін - але нелегким для жодної з них. Казахстан прагне глибших відносин із Заходом, щоб розвиватися і не бути пригніченим своїми гігантськими сусідами - Росією та Китаєм. Однак йому потрібно будувати ці відносини м'яко, щоб не розгнівати Москву і не надто дратувати Пекін. Для Сполучених Штатів, європейських країн та інших виклик полягає в тому, щоб ефективно долучатися до цього процесу, надаючи правильні стимули. На відміну від 1990-х років, домінування Заходу зараз піддається сумніву, і потрібні нові підходи і способи роботи з такими країнами, як Казахстан.
Беручи до уваги внутрішні та зовнішні фактори, можемо передбачити три сценарії розвитку подій. Перший, оптимістичний сценарій, «Більше свободи і процвітання», базується на успіху лібералізаційних реформ і сприятливому зовнішньому середовищі. За цим сценарієм президент Токаєв і його команда зможуть успішно реалізувати деякі реформи, надаючи їм більшої легітимності, а суспільство Казахстану продовжуватиме наполягати на подальшій лібералізації. Токаєв закінчує свій термін повноважень у 2029 році, як зазначено у поправках до Конституції, і відбудеться мирна передача влади. Відносини із Заходом міцні, Росія приймає нову ситуацію, а Китай вважає її корисною для управління відносинами з Європою. Казахстан не є ліберальною демократією, але він знаходиться на перспективному шляху, поступово інтерналізуючи ліберальні цінності та норми.
Другий сценарій - «Процвітання за рахунок свободи» - передбачає обмеженість реформ, спрямованих на досягнення професійних державних і соціально-економічних цілей. Керівництво вирішує, що посилення контролю над суспільством за допомогою традиційних і нових (цифрових) засобів спостереження є обов'язковим, і не потрібно звертати надто багато уваги на те, що думають і говорять з цього приводу західні гравці. Завдання полягає в тому, щоб бути функціональною авторитарною державою, а це означає змиритися з тим, що вона буде політичним і економічним сателітом Китаю, нової наддержави.
Третій сценарій, «Ні свободи, ні процвітання», - це сумна історія Казахстану, який розпадається від внутрішньої напруженості та/або дестабілізується ззовні. Події січня 2022 року дали уявлення про таку дестабілізацію. Трансформація консолідованого, персоніфікованого і корумпованого авторитарного режиму в більш м'який і краще керований - це спосіб запобігти конфліктам і поліпшити траєкторію розвитку країни, але, як і всі модернізації, він може бути тривожним і сповненим ризиків. Росія, незадоволена тим, що Казахстан «віддаляється», вирішує «поставити його на ноги», використовуючи методи гібридної війни.
Джерело — Аtlantic Сouncil
