НАТО знову зростає. Починалося з дванадцяти країн, а сьогодні вже тридцять одна, і ця кількість продовжує збільшуватися. Фінляндія приєдналася в квітні, Швеція також стоїть у черзі, як і Україна. Інші країни також бажають долучитися до альянсу.
Але більша НАТО також ставить перед союзом нові виклики, оскільки прийняття рішень вимагає консенсусу. Суперечності на саміті НАТО у Вільнюсі, цього року, підкреслюють цей факт: Франція заблокувала можливість відкриття офісу Альянсу в Японії, і були кілька упертих супротивників у питаннях, таких як оголошення гарантій безпеки для України і створення шляху для приєднання України до НАТО, навіть тоді, коли решта союзників були згодні.
На мить, світові ЗМІ почали називати саміт провалом, а разом з ним і НАТО. Політики та експерти могли знову почати стверджувати, як це зробив у 2019 році президент Франції Еммануель Макрон, що НАТО «мертвий мозок».
На щастя, Японія була запрошена на саміт, а Велика семірка (G7) змогла зібратися на місці, і там можна було прийняти рішення щодо гарантій безпеки.
НАТО не може розраховувати на таку удачу здебільшого, і вона не повинна залежати від неї. Натомість, Альянс має шукати шляхи, за допомогою яких розширення членства в НАТО може поєднуватися з поглибленням його спроможності приймати рішення.
Розширення вимагає поглиблення
НАТО має адаптувати свої методи прийняття рішень, щоб була змога функціонувати ефективніше. Це єдиний спосіб, у якому Альянс може прийняти ще більше членів, не створюючи додаткового ризику для свого функціонування. І це може бути єдиним реалістичним шляхом, яким НАТО зможе продовжити членство України та інших країн.
«Розширення вимагає поглиблення»: це було лозунгом Європейського Союзу (ЄС) протягом шістдесяти років, і блок використав його з успіхом. Тепер НАТО має застосувати це гасло для власного унікального використання. Таким чином, коли Альянс зростає чисельно («розширення»), він також повинен оптимізувати свої методи прийняття рішень, щоб він міг продовжувати діяти принаймні так само ефективно, як раніше («поглиблення»).
Додавання нових членів розширює можливості Альянсу, але також створює новий ризик для прийняття рішень. Початковий приплив ентузіазму, щодо приєднання до Альянсу, згасає. З’являються можливості для отримання внутрішньо політичної вигоди шляхом перешкоджання прийняттю рішення, яке підтримують інші союзники.
В природі кожної країни є створювання проблем. У НАТО були різноманітні проблеми з ухваленням рішень — не просто блокування рішень, а рішення, які відкладалися на жахливо довгий час, рішення, оплачені поступками шантажу, і рішення, які навіть не розглядалися, тому що передбачалося, що хтось їх заблокує. Проблема прийшла з низки країн. Деякі країни завдавали лише випадкових проблем. Інші стали добре відомі як порушники спокою. Це призвело в 1990-х до цього неофіційного гасла НАТО, про його неминуче розширення: «більше ніякої Франції, Іспанії, Греції чи Туреччини». А ще є блокування, про які просто ніколи не чули — необхідні кроки пропускаються, перш ніж дійти до стадії видимої суперечки, оскільки передбачається, що вони будуть заблоковані.
Таким чином, необхідність поглиблення при розширенні.
НАТО може взяти сторінку з книги ЄС щодо цього. Коли є політичний імпульс для розширення, ЄС використовує це тактично, як рушійну силу для того, щоб змусити своїх членів домовитися про поглиблення процесу прийняття рішень. Це поглиблення було необхідним у будь-якому випадку, але члени не могли знайти політичної волі це зробити, доки розширення не було обумовлено цим.
Усі поглиблені домовленості ЄС були досягнуті завдяки тому, що розширення залежить від нього. Наприклад:
Єдиний європейський акт,
Маастрихтський договір,
Амстердамський договір,
Ніццький договір,
Лісабонський договір.
Рішення, рішення
НАТО вже прийняло багато рішень без чіткого консенсусу. Вони застосували «процедуру мовчання», за якою воно виносять рішення, які не отримали односторонньої підтримки, і оголошує їх прийнятими, якщо ніхто офіційно не «порушує мовчання» проти них. У 1980-х роках, іноді, навіть вирішували за принципом «консенсус мінус один», дозволяючи кільком особам, які не погодилися, «зарезервувати свої позиції» у виносках до рішень. І коли Франції не було у Військовому комітеті, НАТО часто приймало там військові рішення, щоб обійти вето Франції в Північноатлантичній раді (NAC).
Ці нововведення підтримували НАТО. Це був цінний прогрес, але недостатній. Ризики та проблеми, пов’язані з прийняттям рішень, продовжують негативно впливати:
рішення не приймаються;
не обговорюються;
ірраціональність від консенсусного мислення;
ірраціональність від страху консенсусу.
Це тривало так довго, що це сприймалося як належне, як природа речей, а не як щось, вартість чого слід помічати, підраховувати та виправляти. Витрати продовжують додаватися, непомітно.
Як це можна покращити? Зіткнувшись із перспективами пострадянського розширення, колишній постійний представник США при НАТО Девід Абшир і колишній державний секретар Джеймс Бейкер незалежно запропонували два шляхи:
Відновити консенсус мінус один-два.
Візьміть зважене голосування з планкою надбільшості.
Такі методи не повинні суперечити культурі консенсусу. Вони можуть слугувати резервним варіантом, після процедури мовчання, і таким чином, фактично,можуть бути використані для покращення консенсусу. Викликання їх, коли мовчання порушується надто необґрунтовано, дасть більше: це дасть країні, яка блокує, сильний стимул укласти угоду, перш ніж вона втратить свою переговорну силу, зміцнюючи культуру. Незначні голоси можуть слугувати попереджувальним сигналом. Культура консенсусу поступово наростить цей елемент демократичної зрілості.
Природно, що до такої перспективи виникає ряд питань.
Чи можна внести цю зміну?
Так, якщо будуть докладені рішучі дипломатичні зусилля. Прийняти результати голосування було б і легше, і важче в НАТО, ніж в ЄС: важче, тому що йдеться про оборону, але простіше саме тому, що НАТО не є наднаціональним, як ЄС. НАТО не має на меті примусити членів діяти чи прийняти закони, які члени повинні обов’язково виконувати у своїх внутрішніх судах і законодавстві. Натомість, йдеться про визначення позицій Альянсу щодо міжнародних проблем, або дозволити членам, які бажають виконувати ці посади для НАТО, чи інколи використовуючи засоби НАТО (персонал і обладнання). Це легше прийняти.
Стаття 5 має бути винятком?
Немає, це не повинно бути. У кризі, за статтею 5, кожен член має вирішувати, як допомогти, але терміново потрібне саме рішення НАТО. Нездатність швидко прийняти рішення може стати найгіршою катастрофою.
Чи було б це законно?
Так. У договорі НАТО немає нічого, що перешкоджало б використанню цих процедур — єдині рішення, які вимагають одностайності, а це поправки до договору, такі як приєднання.
Якщо зміни в правилах потрібно було внести без консенсусу, чи можна сперечатися про незначний розрив у правилах? Так, але такі розриви часто виникають у рішеннях у міжнародних справах, де правилом є суперечливі імперативи та норми.
Договір НАТО був написаний — як його головний автор, Теодор Ахілл, докладав зусиль, щоб пояснити мені на початку 1980-х, щоб забезпечити можливість адаптації, залишивши NAC встановлювати власні правила. Саме це дозволило NAC створювати такі методи, як процедура мовчання.
Ахілл підкреслив, що це було зроблено навмисно, щоб НАТО завжди могли знайти спосіб прийняти відповідне рішення, і щоб їй не заважали правами вето, як це було в Організації Об’єднаних Націй (ООН). Аргументом резолюції Ванденберга в 1948 році, для створення НАТО, було те, що право вето, в Раді Безпеки ООН, завадило їй забезпечити безпеку. Дух часу, наприкінці 1940-х років, полягав у бажанні подолати перешкоди міжнародних органів за допомогою їхніх правил одиничного вето.
Чи не знадобляться серйозні дипломатичні зусилля, щоб це зробити?
Абсолютно. І це буде того варте. Це не тільки зміцнить НАТО в управлінні існуючими проблемами та членами. Це також прискорить наступні розширення, включаючи Україну.
Джерело — Atlantic Council
