Китай втратив шанс завоювати Філіппіни за часів Дутерте через крах свого зовнішньополітичного апарату. Не допоміг і низький рівень довіри до нього самого.
У 2016 році в Пекіні тодішній новообраний президент Філіппін Родріго Дутерте заявив, що настав час Філіппінам «попрощатися» з 70-річним економічним і безпековим партнерством зі Сполученими Штатами. Натомість, за словами Дутерте, Філіппіни «виберуть новий курс» і приєднаються до Китаю.
Для Сполучених Штатів переорієнтація Філіппін на Китай стала катастрофою і, здавалося б, похитнула один із ключових стовпів їхньої стратегії «Поворот в Азію». Проте менш ніж через чотири роки після своєї заяви в Пекіні — і попри всі свої зусилля — Дутерте змушений був неохоче повернутися до США. Сьогодні, за правління наступника Дутерте — Фердинанда Маркоса-молодшого — альянс між Філіппінами та США є найміцнішим за останні десятиліття.
Як це сталося? Чому Китай не скористався чудовою нагодою вивести Філіппіни з орбіти США?
Хоча багато писалося про те, чому Дутерте зробив безповоротний вибір на користь Китаю, але мало хто досліджував, чому Пекін вирішив реалізувати стратегію, яка в кінцевому підсумку змусила Філіппіни повернутися до альянсу зі США, або які наслідки цей випадок має для майбутньої зовнішньої політики Китаю.
У цій ситуації можна виділити чотири можливі пояснення поведінки Китаю, причому перші два мають слабку підтримку з боку подій, що розгорталися під час президентства Дутерте, а другі два мають сильнішу підтримку.
Аргумент про компроміси
Найпростішим поясненням є те, що Пекін вважав, що компроміси, на які йому довелося б піти для зміцнення китайсько-філіппінських відносин, були б занадто дорогими, особливо будь-які компроміси, що стосуються територіальних претензій у Південно-Китайському морі.
Важко недооцінити значення, яке Пекін надає цим претензіям. По-перше, питання продовольчої безпеки вже давно є гострою проблемою для китайських лідерів, а Південно-Китайське море є багатим рибальським угіддям. По-друге, із зростанням торгівлі Китаю зросла і його залежність від морських комунікаційних шляхів, що проходять через Південно-Китайське море. Нарешті, військові об'єкти Китаю в Південно-Китайському морі надають Пекіну значні можливості в галузі розвідки, спостереження та рекогносцировки (ISR) в регіоні і сприяють досягненню Китаєм інформаційної переваги в рамках концепції «інформаційної війни».
Якби Китай пішов на компроміс з Філіппінами щодо цих претензій, це могло б стати сигналом для інших країн, особливо В'єтнаму, про те, що Пекін не має рішучості відстоювати свої невирішені претензії до них, що потенційно може призвести до підриву його позицій.
Однак це пояснення не є особливо переконливим. Якби Пекін залишив поточні філіппінські об'єкти в спокої, одночасно твердо відстоюючи свої нинішні володіння, він міг би завоювати прихильність Філіппін, одночасно стримуючи В'єтнам, тим самим уникнувши дорогих поступок. Така стратегія не призвела б до втрати більшої частини рибальської промисловості Китаю, його морських комунікацій або існуючих військових баз.
Як мінімум, позбавлення США одного з ключових союзників в Індо-Тихоокеанському регіоні слід було б вважати виправданим ризиком помірного зростання сміливості В'єтнаму в Південно-Китайському морі або навіть жертвуванням частини рибальської промисловості. Відповідно, рішення Пекіна щодо Філіппін, схоже, не ґрунтувалося на ретельному аналізі витрат і вигод. Як мінімум, такий аналіз був надмірно обтяжений націоналістичним поглядом або завищеною оцінкою претензій Китаю в Південно-Китайському морі.
Аргумент щодо витрат на підтримку громадської думки
Другим можливим поясненням того, що Китай упустив можливість налагодити відносини з Філіппінами, є те, що президент Сі Цзіньпін зіткнувся зі значними витратами на підтримку громадської думки через дедалі більш націоналістичну риторику свого уряду. Обговорюючи питання Південно-Китайського моря, китайські чиновники часто апелюють до гордості китайського народу, наполягаючи, що вони ніколи не погодяться на будь-яке порушення свого суверенітету. Ризик громадського невдоволення у разі поступок міг бути визнаний надто високою ціною для режиму, який понад усе цінує внутрішню стабільність.
Однак і цей аргумент не знаходить значної підтримки. Незрозуміло, чи може Сі дійсно спричинити витрати на аудиторію, зважаючи на дедалі більш персоналістський характер його режиму та його здатність значною мірою придушувати невдоволення громадськості. Крім того, численні аналізи свідчать про те, що хоча китайські політики дійсно враховують громадську думку, коли йдеться про політику щодо Південно-Китайського моря.
Аргумент щодо надійності
Третій аргумент, який має під собою більше фактичних доказів, полягає в тому, що Пекін ніколи повністю не вірив у надійність пропозицій Дутерте. Хоча сам Дутерте неодноразово висловлював захоплення Китаєм і сигналізував про свій намір відійти від США, він не зміг сформулювати чіткого заклику. Коли Дутерте відвідав Пекін у 2016 році і оголосив про закінчення відносин Філіппін зі Сполученими Штатами, його міністри фінансів та економічного розвитку поспішно виступили із заявами, щоб пояснити, що Філіппіни не прагнуть повністю розірвати відносини із Заходом. Перед візитом Сі до Маніли у 2018 році міністр закордонних справ Дутерте відхилив пропозицію про спільну розробку родовищ газу та нафти в Південно-Китайському морі.
Керівництво Збройних сил Філіппін (AFP) було ще більш неохочим до співпраці з Китаєм, ніж кабінет Дутерте. Коли філія Ісламської держави захопила філіппінське місто Мараві, високопоставлені командири AFP, очевидно, обійшли Дутерте і звернулися за військовою підтримкою до США. Крім того, ці командири проігнорували наказ Дутерте припинити спільні патрулювання Південно-Китайського моря зі США і відхилили запрошення китайських військових взяти участь у спільних навчаннях. Один з високопоставлених військово-морських чиновників заявив, що «потрібно більше одного президентського терміну, щоб зруйнувати сімдесятирічні відносини зі США».
Пекіну, можливо, здавалося, що Дутерте був єдиним значущим філіппінським діячем, який прагнув зближення. Філіппінська громадськість, хоча в 2017 році, здавалося, дала Китаю шанс, продовжувала ставитися до США набагато прихильніше.
Нестабільний характер Дутерте також не сприяв його позиції. Коли Дутерте відвідав Пекін, один китайський вчений заявив, що «він все ще може змінити свою думку в майбутньому» і що він є «дуже, дуже мінливою людиною», якій важко довіряти. Відповідно, китайські політики, ймовірно, запитали, чому вони повинні ризикувати послабленням позиції Китаю щодо Південно-Китайського моря або виділяти більше ресурсів на завоювання прихильності Філіппін, якщо мінливий Дутерте або його наступник можуть пізніше відмовитися від угоди.
Аргумент про провал зовнішньої політики
Остаточним поясненням у цій справ є те, що апарат зовнішньої політики Китаю не зміг узгодити свою політику щодо Філіппін – або дії ключових гравців – з ширшою великою стратегією Китаю. Незважаючи на те, як бачать Китай західні спостерігачі, його зовнішня політика є не результатом єдиного процесу, а наслідком «конкуренції та компромісів» між різними гравцями. Хоча Сі визначає напрямок довгострокової стратегії та встановлює політичні цілі через керівні групи, багато деталей залишаються на розсуд нижчих органів влади.
Фактором, який ще більше підриває згуртованість китайської зовнішньої політики, особливо в Південно-Китайському морі, є часткова автономія китайського рибальського флоту морської міліції. Замість того, щоб використовувати військові кораблі для відстоювання своїх територіальних претензій, Китай в основному використовує свою морську міліцію. Це дозволяє військово-морським силам зосередитися на операціях у відкритому морі і надає Китаю певні можливості для спростування, коли він бере участь в операціях у сірій зоні. Однак лінії підпорядкування морської міліції заплутані, оскільки міліція не є єдиним органом, а складається з різних груп, що діють під керівництвом місцевих і провінційних органів влади, а також різних військових інстанцій.
Відсутність злагодженості між учасниками зовнішньої політики Китаю була очевидною протягом усього періоду правління Дутерте. З 2018 року Пекін постійно здійснював провокаційні дії в Південно-Китайському морі, навіть у ключові моменти, коли Дутерте простягав руки для примирення.
Наприклад, лише через шість днів після того, як Дутерте оголосив у 2020 році, що він розірве Угоду про перебування іноземних військ із США – основу військового співробітництва між Філіппінами та США – китайський військовий корабель націлив свою систему ураження на філіппінський військовий корабель, що патрулював у цьому районі. Наступного дня в водах навколо острова Тіту, найбільшого філіппінського форпосту в Південно-Китайському морі, було помічено аж 76 суден морської міліції.
Справді злагоджений і функціональний апарат китайської зовнішньої політики скористався б можливостями, які неодноразово пропонував Дутерте, щоб ще більше віддалити Філіппіни від США. Натомість Пекін або не зрозумів значення цього кроку, або не зміг достатньо скоординувати дії військово-морських сил і морської міліції, щоб запобігти будь-яким діям, які могли б викликати ворожість Філіппін. В результаті пропозиції Дутерте про примирення були неодноразово відхилені, що змусило його відступити. Зрештою, Дутерте не мав іншого вибору, як відстояти претензії Філіппін у Південно-Китайському морі та повністю відновити Угоду про перебування іноземних військ із США.
Плавний процес зовнішньої політики також надав би більшого пріоритету філіппінським проєктам розвитку, що реалізовувалися б китайськими державними підприємствами. Під час візиту Дутерте до Пекіна в 2016 році він домігся від Китаю 24 мільярди доларів допомоги на розвиток. Однак до кінця президентського терміну Дутерте було виконано лише 5% від цих зобов'язань. Крім того, відновлення Мараві, яке очолювали китайські компанії, також просувалося вкрай повільно, що ще більше погіршило ставлення філіппінської громадськості до Китаю.
Наслідки для американських політиків
Підсумовуючи, дії Пекіна на місцях під час президентства Дутерте свідчать про те, що він обережно реагував на пропозиції Філіппін через низьку довіру до Дутерте, а також про те, що він не зміг узгодити свою стратегію щодо Філіппін із більш широкою великою стратегією через дисфункціональний і розділений апарат зовнішньої політики. Якби Пекін не приділяв такої великої уваги своїм претензіям у Південно-Китайському морі, можливо, він би розробив більш гнучку і індивідуальну стратегію щодо Філіппін за президентства Дутерте.
На відміну від цього, гнучкість США за президентства Джо Байдена, який був готовий закрити очі на сімейне минуле Маркоса-молодшого і його популістську риторику, дозволила Вашингтону скористатися моментом у 2022 році, щоб повернути Філіппіни у свою орбіту і побудувати ще міцніший союз, ніж той, що існував раніше.
Якщо китайські зовнішньополітичні кола винесуть уроки з помилок, допущених за часів Дутерте, то більш поступливий філіппінський лідер після Маркоса може знайти в Китаї цінного партнера, особливо якщо цей філіппінський лідер буде менш нестабільним, ніж Дутерте. Чи має Китай за правління Сі достатньо гнучкості, щоб навчитися на своїх помилках і проводити узгоджену стратегію, залишається відкритим питанням, але американські політики не повинні недооцінювати Китай. Відносини між Філіппінами і США потребуватимуть постійної уваги, і перші сигнали від другої адміністрації президента Дональда Трампа щодо Філіппін є обнадійливими.
Нарешті, цей випадок демонструє, що майбутні зусилля з протидії великій стратегії Китаю будуть найуспішнішими, якщо американські політики зможуть ідентифікувати випадки, коли зовнішньополітичний апарат Китаю руйнується через роздробленість відповідних китайських дійових осіб або зацикленість на націоналістичних парадигмах замість реалістичного мислення. Хоча малоймовірно, що буде велика кількість таких випадків, подібних до Філіппін, де зовнішньополітичний істеблішмент і громадськість з самого початку так добре налаштовані на співпрацю зі Сполученими Штатами, але для США можуть все одно виникнути можливості залучити треті сторони до своєї орбіти або протидіяти спробам Китаю зробити те саме.
Джерело — The Diplomat
